案例
2010年，A投资公司与某区政府的危旧房改造中心签订合作协议，投资一项土地一级开发整理项目，根据合作协议约定：
1.A投资公司投入该开发整理项目所需的全部资金1.56亿元；
2.政府危旧房改造中心负责该项目的拆迁安置、建筑物的拆除、土地平整、场地打围等一切事项；
3.政府危旧房改造中心作为项目业主，负责与国土、规划、建筑物拆除施工等相关单位和企业完成规划设计、建筑物的拆除、土地平整等相关合同协议的签订和款项的支付；
4.土地上市成交后，A投资公司享有土地拍卖溢价收益并承担投资风险（土地拍卖溢价，指土地拍卖成交价减去土地开发整理支付的实际成本后的净收益）。
2011年底，为规范土地一级开发整理行为，合理引导社会资金参与土地一级开发整理，该区政府的上级政府——市政府重新制定《关于进一步规范引进社会资金参与土地一级开发整理的实施意见》，废除了原来参与投资者享有土地拍卖溢价的规定，对参与投资者的收益实行按资金成本（利息）和一定比例的投资资金回报的方式来体现。该意见明确规定：在土地一级开发整理中，所有企业不得以任何方式参与土地出让收益分成；投资方的投资资金回报应根据合作项目的难易程度、风险程度、投资方实际投资金额合理确定，项目投资的年回报率不高于12%；土地开发整理成本包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、社会资金参与土地开发整理的投资回报和资金成本，其中资金成本参照银行同期同类贷款利率计算。
2013年7月，根据市政府发布的实施意见，区危旧房改造中心与A投资公司经协商达成了新的合作补充协议，明确了双方就该土地开发整理项目收益分配及有关事项：
1.A投资公司投入资金之日起，到该地块达到上市条件之日止，依银行同期同类贷款利率计算，确定A投资公司应取得资金占用利息2800余万元；
2.按照上述投资资金使用时间和土地开发整理的难易程度等实际情况，确定A投资公司的投资资金年回报率为12%，A投资公司应取得投资资金回报4900余万元；
3.土地上市拍卖底价按照征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、社会资金参与土地开发整理的投资回报和资金成本组成；
4.该地块上市拍卖成交后，超过拍卖底价的收益归区政府，低于拍卖底价的亏损由A投资公司承担。
2014年5月，主管税务机关在对该行业的纳税评估工作中，专门对该投资公司的纳税情况进行了评估。评估人员在查阅相关合同、协议，深入了解该投资公司实际操作情况后认为：该投资公司的此项业务，不符合国家税务总局发布的《关于纳税人投资政府土地改造项目有关营业税问题的公告》（国家税务总局2013年第15号公告，以下简称15号公告）中规定的不征营业税的规定，对该投资公司所取得的投资资金利息收入、投资回报收入，应比照“将资金贷与他人使用”的行为来处理，全部确认为企业利息收入，按“营业税——金融保险”计算并补缴税款。
该投资公司财务负责人对此评估意见产生异议。
分析
企业投资政府土地改造项目，即土地一级开发整理项目，是地方各级政府为加快土地合理利用，解决土地具备上市条件前资金困境，保障经济社会持续健康发展的一项有效措施。所谓土地一级开发整理，指依据土地利用总体规划，按照城市、区域功能定位和经济社会发展要求，以政府为主体，对新征收土地、旧城区改造土地进行统一的成片征收、拆迁、补偿、安置和土地平整，并完成地上及地下市政基础设施、城市公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地初级开发行为。
从目前土地一级开发整理的投资模式来看，主要分为两种类型：
一类是完全意义上的市场化企业投资经营模式。政府负责土地一级开发整理的项目储备，在条件成熟时，负责土地一级开发整理的招投标工作，对有能力、有意愿投资于土地一级开发整理的投资人，通过公开、公正的招投标，引进投资人参与政府的土地一级开发整理，中标的投资人按照规划、土地上市条件的要求完成土地一级开发整理全过程，政府主要实施过程监管。在此模式中，中标投资人自筹资金、自主开发整理，土地上市后，按照成交价自负盈亏，风险自担。
另一类是政府主导的带有融资性质的土地一级开发整理模式。政府将符合土地一级开发整理的项目交由政府土地储备中心或其他政府指定的单位来开发整理，土地储备中心或其他政府指定的单位为了解决土地一级开发整理的资金需求，往往都会引进社会资金参与其中。在此模式中，投资人只负责筹集土地一级开发整理所需的全部或部分资金，其余事项全部由土地储备中心或其他政府指定的单位来实施，土地上市后，投资人享有投资资金利息和按一定比例计算的投资资金回报。
针对投资人投资政府土地改造项目的实际情况，国家税务总局发布了15号公告。该公告明确规定，一些纳税人（以下称投资方）与地方政府合作，投资政府土地改造项目（包括企业搬迁、危房拆除、土地平整等土地整理工作）。其中，土地拆迁、安置及补偿工作由地方政府指定其他纳税人进行，投资方负责按计划支付土地整理所需资金；同时，投资方作为建设方与规划设计单位、施工单位签订合同，协助地方政府完成土地规划设计、场地平整、地块周边绿化等工作，并直接向规划设计单位和施工单位支付设计费和工程款。当该地块符合国家土地出让条件时，地方政府将该地块进行挂牌出让，若成交价低于投资方投入的所有资金，亏损由投资方自行承担；若成交价超过投资方投入的所有资金，则所获收益归投资方。在上述过程中，投资方的行为属于投资行为，不属于营业税征税范围，其取得的投资收益不征收营业税。
笔者认为，15号公告有3个关键点需要明确，这也是实际税收征管工作中用来分析和判断投资人投资政府土地改造项目所取得的收入是否征收营业税的标准：
一是投资人负责筹集整个土地一级开发整理所需的全部资金；
二是投资人作为土地一级开发整理的主体建设方，与规划设计单位、施工单位签订相关合同并直接支付设计费用和工程款项；
三是投资人承担土地一级开发整理的投资风险，即盈亏自负，风险自担。
上述案例是否符合15号公告的条件不征营业税呢？下面对照规定进行分析和判断：
1.该投资公司投入了土地开发整理所需的资金；
2.在开发整理过程中，投资公司除资金投入外，一切开发整理事项均由该区危旧房改造中心承担，包括与规划设计、建筑物拆除与场地平整合同的签订、款项的支付等；
3.从合同协议签订条款来看，投资人虽有承担投资风险的条款，但按照市政府出台的新规定，投资人不享受土地拍卖溢价收入，而是采取按投资资金计算利息和一定比例的投资资金回报率作为投资人的收入，即投资公司的投资收益采取计算投资资金利息和依投资资金按一定比例计算投资资金回报的固定方式来体现。
可以说，政府新规定出台后，由于改变了投资人参与政府土地改造项目的投资收益分配方式，投资人参与政府土地改造项目都不符合15号公告关于不征营业税的规定。
因此，根据该投资公司的实际操作并结合15号公告所规定的条件来看，该投资公司的此项投资行为不符合不征营业税的规定。
结论
众所周知，税收政策的适用都有一定的范围，需要具备一定的条件。该投资公司在投资政府土地改造项目过程中，只承担了项目全部资金的投入，不参与土地开发整理的具体管理事项，且投资收益采取计算投资资金利息和按一定比例计算投资资金回报的固定方式，不承担项目投资风险，因此，笔者认为，不管该投资公司在财务上如何核算，从税收规定角度看，应当认定为融资贷款行为，即该公司将资金贷与他人使用的行为，对所取得的投资资金利息和按一定比例计算的投资资金回报应全额征收营业税。
