10月23日，财政部网站发布《关于<会计法修订草案（征求意见稿）>向社会公开征求意见的通知》（以下简称《通知》）。

《通知》称，为贯彻落实全面依法治国要求，切实提高会计信息质量，促进会计行业更好地服务经济社会发展，财政部对《会计法》进行修订，形成了《会计法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），现向社会公开征求意见。公众可于2019年11月20日前通过财政部网站、信函或电子邮件等途径和方式提出意见。

那么，此次对《会计法》的修订基于什么样的背景？修订的主要内容有哪些？专业人士对《征求意见稿》还有哪些意见和建议？记者就此进行了采访。

修订背景

全面依法治国及经济和行业发展需要

《会计法》是规范会计工作的根本大法，自1985年发布实施以来，特别是经过1999年修订和1993年、2017年两次修正，在规范会计行为、提高会计信息质量、维护市场经济秩序、推进法治社会建设方面发挥了重要作用。近年来，随着我国全面深化改革的持续推进，《会计法》的实施环境已经发生了重大变化，经济社会发展和会计改革工作中的新情况、新问题亟需以法律形式加以明确和规范，因此有必要通过修订完善《会计法》，以良法促进发展、保障善治。

财政部在《征求意见稿》修订说明中指出，修订《会计法》落实全面依法治国要求的重要举措。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，2015年12月国务院第117次常务会议明确提出“完善会计制度、加强会计监管、强化法律约束、提高会计信息质量”的具体要求。为此，开展会计法修订工作，用法治思维、法治手段规范会计工作中的新情况、新问题，促进会计行业持续健康发展是财政部门、会计行业落实党中央国务院要求的重要举措，是深化依法治国的一次重大实践，是“十三五”时期我国会计改革与发展的重要任务，关系到我国会计行业的战略布局和发展方向。

同时，修订《会计法》是会计行业更好服务经济社会发展的客观要求。会计工作是经济活动的“关口”，任何合法或者非法的经济业务事项都需要通过会计账目加以反映，会计信息的真实可比有用，有利于市场主体降低交易成本、促进资金有效流动、避免资源浪费，推动市场经济健康发展，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。经济越发展，会计越重要。经济高质量发展需要高质量会计信息作支撑。为此，开展会计法修订工作，有利于完善市场主体会计系统的结构和功能，进一步规范会计秩序，增强会计信息的可靠性、可比性，更好地发挥会计在经济管理中的职能作用。

此外，修订《会计法》是会计行业健康发展的内在需要。目前，我国会计工作的内容已从传统的记账、算账、报账、核账、查账等，逐步延伸到价值管理、资本运营、风险控制、决策支持等多个方面，会计管理活动的深度和广度正在不断拓展。随着信息技术和互联网技术的快速发展，会计核算与业务活动的同步集成进一步推进，会计工作的组织形式、技术手段、服务模式等正发生新的、重大而深刻的变化。不以规矩不能成方圆。为此，开展《会计法》修订工作，就是要将当前会计工作中出现的新变化、新要求、新模式、新业态通过法律形式予以明确和规范，以进一步提高会计工作职能定位，促进会计工作全面转型升级。

主要变化

修改39条修订后共6章60条

与现行《会计法》相比，征求意见稿将原来的7章52条修订为6章60条，包括总则、会计核算、会计监督、会计机构和会计人员、法律责任、附则等，共修改了39条，增加了11条，删除了2条，合并1条，保持不变11条。主要变化包括：

一是在总则部分，适应政府会计改革新变化，将需要规范的财务会计报告的范畴明确为企业财务会计报告、政府会计主体的财务报告和决算报告、民间非营利组织财务会计报告、以及其他会计主体的财务会计报告，并根据政府机构改革和军队改革的有关变化，进一步理顺会计行政管理体制。

二是在会计核算部分，对需要进行会计核算的经济业务事项，按照主要财务会计报表项目进行了高度概括，突出企业与政府会计主体会计核算的共性要求；充分考虑会计法与会计准则等下位法的定位及分工，删减了《会计法》中部分针对会计核算的细节性规定，如：会计凭证错误的具体更正方法等；增加了对会计信息化的原则性要求，同时，考虑到信息化条件对会计核算的流程产生的影响，修改部分条款表述，以兼顾手工记账与信息化条件的情况。

三是在会计监督部分，为确保内部控制对规范会计核算行为、提高单位会计信息质量发挥有效作用，增加了对单位建立和实施内部控制提出总体性要求；从优化政府监管、社会监督、单位内部会计监督的“三位一体”的会计监管体系出发，完善单位内部会计监督和财政部门会计监督的范围；破解会计监管难题，明确了政府业务监管与政府会计监督的基本关系以及相应的处理方法；从保障会计师事务所的社会监督权力的角度，增加单位或个人不得干扰、阻挠会计师事务所正常开展工作的规定。

四是在会计机构和会计人员部分，为激活单位内部会计管理活力，修改了对单位会计工作的组织方式的强制性规定；明确必须设置和可以设置总会计师的单位范围，并进一步保护总会计师的法定职责；落实“放管服”改革要求，放宽会计机构负责人（会计主管人员）的任职条件；加强对具有签字权的会计人员的管理，增加对单位财务负责人、会计机构负责人（会计主管人员）实行备案制度的要求；顺应社会管理新趋势，增加对依法成立的会计人员、会计机构的自律组织开展自律管理、自我服务的总体要求。

五是在法律责任部分,按照权责对等原则，进一步明确了会计违法行为的内容，并根据违法行为的动机、后果等，进行了适当分类，提高会计执法监管的可行性；完善会计责任体系，在现有行政责任、刑事责任的基础上，引入会计民事责任；加大违法处罚力度，在行政责任的处罚中，增加了“没收违法所得”的处罚规定，即“先没后罚”,同时，适当提高了经济处罚的数额；增加了代理记账机构的法律责任的规定；保障会计人员合法权益，增加了雇员免责条款。

六是在附则部分,增加了对《会计法》中所涉及的国家统一的会计制度、代理记账等术语的解释；适应对外开放需要，增加了国务院财政部门对境外机构在我国境内发行证券等金融业务所涉及会计管理的特殊规定的授权；适应跨境监管需要，增加了国务院财政部门开展跨境会计、审计监督管理合作机制的授权。

业界意见一

责任人员关系应与其他法律规定协调

“此次修改幅度很大，涉及范围很广，一些非常重要的问题都在本次修订中得到体现，尤其是立足于会计信息真实性制度的修改和加大对违反会计行为制裁力度的考量，充分彰显了修法的精神，全面考虑了制度设计的正当性。”中国政法大学民商经济法学院教授美云在接受《财会信报》记者采访时，首先对《征求意见稿》给予了肯定。

但她同时提出，其中仍存在一些问题值得商榷。比如，可否将会计信息质量原则提高到法律层面进行规定，这样既符合立法的基本范式要求，也符合《会计法》的立法精神；再如，第六条对会计人员的奖励规定，可否在法律层面进行规定值得进一步研究；另外，尽管《征求意见稿》规定要实行国家统一的会计制度且包含了会计准则的内容，但随着所有行业会计准则制度的完善，对会计准则的法律地位应该在《会计法》层面单独加以确定，以利于司法活动的开展；李美云还提出，在法律责任部分要理顺单位负责人与直接负责的主管人员和其他直接责任人员的关系，使之与其他法律规定相协调。

知名财税审专家、资深注册会计师刘志耕在接受《财会信报》记者采访时，就《征求意见稿》中“财政部门”的层级问题表达了自己的看法。刘志耕梳理发现，在《征求意见稿》中，“国务院财政部门”的表述出现了14次，“县级以上人民政府财政部门”的表述出现了10次，“财政部门”的表述出现7次。他表示，由此可见，后面的“财政部门”或有别于前面两个明确级别的财政部门，那么，后面的“财政部门”是指哪些级别的财政部门应该予以明确和统一。

此外，《征求意见稿》第四十一条第三款规定：“会计人员、会计中介服务机构的自律组织应当接受与其登记管理机构同级的财政部门的指导和监督。”刘志耕指出，从实际情况来看，我国的会计师事务所很多在省辖市及其以下（县级）的登记管理机构登记注册，其同级的财政部门应该是省辖市及其县级的财政部门。这与目前《注册会计师法》第五条规定的“国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导”相矛盾，对此如何解决应慎重考虑。

业界意见二

引入会计人员职业保险和法律救济制度

北京中会仁会计师事务所主任、中央财经大学访问学者丁会仁从实务者的角度，对《征求意见稿》提出了以下意见。

意见1：《征求意见稿》第二十九条增加了“任何单位或者个人不得干扰、阻挠注册会计师及所在的会计师事务所正常开展工作”,但此条款并不能从源头上解决公司财务人员购买审计意见的问题，会计人员与审计人员到底是服务与被服务的关系还是监督与被监督的关系？增加此条款的初衷应是减少被审计单位和财务人员及其他人员对会计师事务所及审计人员的干扰和阻挠，但未明晰正常工作与非正常工作的界定。在实际工作中可能只是法律形式的存在，落地执行很困难。建议第二十九条增加“如遇干扰和阻挠的，会计师事务所可以向上级主管部门或者财政部门举报或者投诉。”

意见2：《征求意见稿》第三十八条规定，“会计人员应当具备从事会计工作所需要的专业能力”，在当前取消会计从业资格证的大环境下，会计从业人员无从选择，社会上会计培训行业乱象丛生，建议成立会计人员协会进行管理，例如“中国会计人员从业协会”，可以实行网上培训，题库抽题限时考试，每个月可以考，不限次数，把后续教育内容纳入题库，真正变成专业技能型职业，而不是考试型职业。建议增加“会计人员应当加入中国会计人员从业协会，实行行业自律管理。

意见3：第三十八条同时规定，“对单位财务负责人、会计机构负责人（会计主管人员）实行备案制度”，此条款表述不太合适，应该按不同企业差异化对待，例如国企、央企、上市公司，必须实行备案制度；小微民营企业有的可能都没有财务负责人，甚至没有财务人员，通过代理记账报税做账。此条款建议修改为“对设置了财务负责人、会计机构负责人（会计主管人员）可以实行自愿备案登记制度，具体办法由国务院财政部门规定。”

意见4：《征求意见稿》加大了惩罚力度，罚款数额增大，会计人员风险增加，义务和责任重大，与其权力和权利不对称。建议增加奖励条款，每年遵规守法典型的财务人员给予荣誉鼓励和金钱奖励。

意见5：代理记账行业可以管理起来，但不可一刀切，“个人不能从事代理记账”的规定值得商榷，一人公司也是一个人。会计人员要求的是专业水平和实务经验，即使成立代理记账公司，如果成员的能力水平欠缺，可能最终的效果还不如专业能力强的个人。

意见6：处罚金额明显偏高，处罚依据不明确，缺乏操作性。在“放管服”大背景下，会计行业更应该从服务上下功夫，例如为会计人员提高能力培训，以适应大数据时代和AI智能机器人的到来，当前会计人员能力明显落后于这个时代，未来应该是大数据时代，部分会计人员会下岗失业，共享会计和区块链发票才是未来发展的趋势和方向。

意见7：会计应和税务结合起来，会计可以报税而税务师不能做账。在实务中，会计人员更多的是税务打交道，而不仅仅是一个记账人员，建议增加税务师或报税条款。

意见8：因会计准则和会计核算中存在大量的会计估计问题，导致会计工作具有很强的主观性，相同业务不同的会计从业人员会有不同的会计核算结果。另外，“金无足赤，人无完人”，会计工作要求十分细致，会计人员的工作难免会有瑕疵，如果一旦《征求意见稿》修订通过，会计从业人员是否会成为“靶心”。

意见9：对由权威机构鉴定为做假账和造成重大影响的案件，加大对重大“做假账”责任人的处罚，没收所得，建议考虑处以四倍罚款。

意见10：建议引入会计从业人员职业保险制度和法律救济制度。