编者按：近年来，随着城市更新步伐的加快，各地的基础设施建设日新月异。然而，在建设规划中，基础设施建设项目往往涉及占用企业土地问题，因此土地收回、征用情况屡见不鲜。企业在获得政府补偿款后通常能够享受到增值税方面的优惠政策，但在土增税方面，企业与税务机关之间常产生争议。本文以免税提交的审批文件争议为例，深入探讨土地收回过程中的相关手续以及免税条件的适用情况，并为相关企业提出切实可行的建议。

甲公司是某市一家工业企业，于2008年通过国有土地出让程序成功获取了22500平方米的工业用地，随后建设了仓储用房并顺利取得房产证。该城市建设快速发展，2022年市政府决定规划建设环城公路，甲公司的其中7500平方米厂房被纳入了规划范围。为确保规划顺利实施，区自然资源局组织了对规划范围内房产的评估工作，其中甲公司厂房评估价值为1120万元。经过与环城公路建设涉及的企业沟通协商，最终达成“推进环城公路建设方案”并获得了区政府的批准。2022年12月20日，区土储中心与甲公司正式签订了《收回国有土地使用权合同》，约定补偿款总额为1500万元，至2023年底，甲公司顺利收到了全部款项，但并未及时报税。

2024年2月，主管税务机关通知甲公司报送有关收回土地的相关资料。甲公司随即提交：参与项目协调会的政府会议纪要、与土储中心签订的《土地收回协议》以及收款凭证。次月税务局回复称：由于甲公司未及时提交免税申请，且提供的资料中缺少政府部门通过的城市规划或国务院、省级人民政府及其部委批准的建设项目资料，因此不符合免税规定，遂要求甲公司补充申报并缴纳土增税114万元，从2022年12月28日起按日加收滞纳金，并拟对未按期申报行为处以罚款2000元。甲公司又提交免税申请，但双方就审批资料双方仍存在争议。

综上可以看出，甲公司认为根据《土地增值税暂行条例》相关规定，其土地被政府收回取得的补偿款应免征土地增值税。然而，税务局认为甲公司既未及时提交免税申请，又无法提供必要的审批文件，故不能享受免税。为了厘清这一争议，我们需要深入了解现行土地被政府收回的法定事由及审批手续以及土增税免税优惠适用条件。接下来，我们将一一进行分析和探讨。

上述案例中，甲公司认为其土地因国家建设需要被征收符合免税条件，税务机关认为其未取得相应审批手续不能享受免税。那么政府收回土地的法定事由有哪些，需要办理哪些手续呢？

一、收回国有土地的法定事由有哪些？

《民法典》第三百五十八条规定，“建设用地使用权期限届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依据本法第二百四十三条的规定对该土地上的房屋以及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”，可见因公共利益需要，政府可以提前收回土地。根据《土地管理法》第五十八条：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；　　

（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；　　

（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；　　

（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。

根据《城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。除因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延外，满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。除此之外，依据上述法律相关规定应无偿收回的国有土地使用权的情况还有：无权批准、超越批准权限、不按照土地利用总体规划确定的用途批准或者违反法律规定的程序批准的土地；不按照批准用途使用的土地。

二、收回国有土地的审批程序是怎样的？

上述土地收回的理由中，因公共利益而收回是主要的原因，那么政府在收回土地时需要遵循哪些审批手续呢？

根据《土地管理法》第五十八条的规定，审批手续主要由有关政府自然资源主管部门报同级人民政府审批。审批机关为原批准用地的人民政府或具有相应批准权的人民政府（这主要是考虑到行政区划可能发生的变更情况）。在实际操作中，这一流程通常由区县级自然资源主管部门通过内部审批流程，向区县人民政府提交请示，如《某某区规划与自然资源局向区政府的请示》。

当然，不同地区在此基础上可能会出台更为详细的规定。以《忻州市人民政府办公厅关于印发忻州市市区土地收储管理实施办法(试行)的通知》（忻政办发〔2013〕144号）为例，其第十四条明确规定，公益事业和城市基础设施建设等需依法收回的土地要经过拟定方案、组织听证、方案报批、下达决定、注销登记、土地入库等一系列流程。其中，方案报批环节特别指出，“由市国土资源局将所拟订的《收回国有建设用地使用权方案》连同听证结果报市人民政府审批”。

综上所述，土地收回应当按照法律规定严格履行审批手续：自然资源主管部门需向原批准用地的人民政府或具有批准权的人民政府发出请示函，并由后者决定是否批准。鉴于本案例中的土地收回属于因公共利益的有偿收回，因此，本文接下来将重点探讨在这种情形下如何适用土地增值税的免税政策。

讨论了土地收回的相关政策，具体到案例中，双方争议的土增税免税条件是怎样规定的呢？

一、土地收回是否属于土增税征税范围？

《土地增值税暂行条例》第二条规定，“转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物（以下简称转让房地产）并取得收入的单位和个人，为土地增值税的纳税义务人（以下简称纳税人），应当依照本条例缴纳土地增值税。”，被征收人房地产被国家收回是否属于转让房地产行为，目前在理论界存在争议，因为当土地使用权收回后被注销，难以简单的说发生了上述转让情形。但在征管实践中，税务机关多认为属于征税范围。

二、因国家建设收回房地产土增免税分析

根据《条例》第八条第二款规定“因国家建设需要依法征用、收回的房地产。”，根据《土地增值税暂行条例实施细则》第十一条规定：“因国家建设需要依法征用、收回房地产，是指因城市实施规划、国家建设的需要而被政府批准征用的房产或收回的土地使用权。”，“符合上述免税规定的单位和个人，须向房地产所在地税务机关申报核准”可知，因国家建设征用或收回房地产土增税是免税的。但在免税适用上应着重关注以下四点：

1、收回主体的确定

《国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于印发<土地储备管理办法>的通知》(2018修订)（国土资规[2017]17号）（在2023年1月2日失效，新规定尚未制定）第一条规定，“土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”，在2024年5月22日《自然资源部关于公开征求<土地储备管理办法>（征求意见稿）意见的公告》基本延续上述规定，仅因机构改革改变了主管部门，土地储备工作由自然资源主管部门。因此，纳税人在审查收回协议时，应确保合同相对方为自然资源主管部门或当地土储中心。若涉及其他城投公司或其他政府机构，应核实其是否获得合法授权以代表政府进行土地收回工作。

2、收回或搬迁理由的界定

除国家建设原因外，其他原因导致的土地征用、收回、房产转让均不再享受免税待遇。然而，“城市实施规划、国家建设”这两个概念较为宽泛且模糊。在实务中引起的争议较多。

3、免税行为的分类

免税政策适用于两类行为：一是房产被征用或土地被收回并获得国家补偿款；二是纳税人因搬迁而转让原有房地产并获得收入。这两类行为的区分对于判断审批手续是否合规、能否享受免税至关重要。在案例中，甲公司的土地被收回应属于前者。

4、免税申请的必要性

这一点往往被纳税人忽视。根据土增税相关规定，纳税人应在转让行为发生之日起七日内办理申报缴纳手续。但在实际操作中，一些纳税人在签署《收回土地使用权》协议后，未及时进行申报或申请免税，这违反了《税收征管法》的相关规定，可能导致税务机关处以罚款。因此，纳税人在发生土地收回时，不仅要关注收回主体和理由，还需注意及时办理免税申请手续。

综上所述，甲公司的土地被收回是否符合免税条件，需综合考虑收回主体、收回理由以及免税程序要求等多方面因素。

根据上述土地收回政策及土增税免税条件分析，案例中，甲公司7500平米厂房及相应土地被政府征收，是否符合免税条件呢？

如案例所述，甲公司因市政府环城公路建设的需要，其土地被区政府收回，并与区土储中心签订了收回协议。在提交的资料中，包含了参加项目协调会的政府会议纪要和与土储中心签订的《收回国有土地使用权合同》及收款凭证。从收回主体来看，该土地收回实施方案经区政府审批，最终与区土储中心签订收回协议，这符合政府收回土地的主体条件；从收回事由来看，环城公路建设的需要导致相应企业土地的收回，这属于国家建设范畴。这两点税企双方均无异议。然而，税务机关要求提交“政府部门通过的城市规划或国务院、省级人民政府、国务院有关部委批准的建设项目”资料，但企业确实无法提供。那么，税务机关这一要求是否合理合法呢？

首先，从合法性角度来看，税务机关提出这一要求的依据是《关于土地增值税若干问题的通知》（财税〔2006〕21号）第四条，“《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》第十一条第四款所称：因“城市实施规划”而搬迁，是指因旧城改造或因企业污染、扰民（指产生过量废气、废水、废渣和噪音，使城市居民生活受到一定危害），而由政府或政府有关主管部门根据已审批通过的城市规划确定进行搬迁的情况；因“国家建设的需要”而搬迁，是指因实施国务院、省级人民政府、国务院有关部委批准的建设项目而进行搬迁的情况。”。但需要指出的是这一条款仅适用于“因城市实施规划、国家建设需要而搬迁，纳税人自行转让房地产的征免税问题”。而本案例中，甲公司并非因搬迁行为转让房地产取得收入，而是因国家建设需要被收回土地并获得补偿收入。因此，税务机关按照搬迁取得收入要求企业提交审批文件超越了该条规定范围。

其次，从合理性角度来看，要求甲公司提供城市规划或省部级批准文件不合理。作为民营企业，甲公司配合政府土地征收工作是守法行为。虽然政府项目立项开发有法定内部审批程序，但城市规划及省部级批准文件属于政府内部流程文件，企业难以直接获取。要求被收回土地的企业取得这些文件显然是不切实际的。

有鉴于此，我们认为甲公司应当按照《土地管理法》的相关规定提交文件，即提交区自然资源局报区人民政府的批准文件。该文件是政府收回土地事项的前置条件，甲公司可以向区自然资源局申请协助提供，以便办理土地增值税申报免税事项。该批准文件足以证明土地收回的主体及收回事由是国家建设需要，满足税务机关免税审核要求。

本文从一起企业土地被政府提前收回后税务机关要求纳税的案例出发，首先深入梳理了政府提前收回土地的法定事由及其所需的审批手续，接着针对相关土增税免税政策的适用条件进行了细致分析。在综合考量案例具体情况后，本文指出税务机关的某些要求存在不合理之处，并据此为企业提供了相应的建议。

从案例中我们不难看出，企业应高度关注土地收回等重大事项的税务风险，确保按时办理纳税申报，并判断是否符合免税条件。在遇到税企争议时，企业应客观冷静，深入分析涉案事实，全面了解相关法律规定及税收政策。在必要时，企业应积极寻求专业人士的咨询，以确保自身在税务问题上的合规性和合理性。