杨得前：完善财税政策|支持发展银发经济和养老服务－杨得前：完善财税政策，支持发展银发经济和养老服务

▲杨得前集美大学财经学院院长，地方财政绩效研究中心首席专家、教授

目前，我国银发经济规模在7万亿元左右，到2035年，规模有望达到30万亿元。应进一步完善财税支持政策，用好用活财税政策工具，从关键的供给侧发力，促进银发经济和养老服务扩容提质。

我国政府高度重视养老服务和银发经济发展，密集出台了一系列支持政策。2024年12月召开的中央经济工作会议提出“积极发展首发经济、冰雪经济、银发经济”。2025年1月发布的《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》，是我国首次以党中央、国务院名义印发关于养老服务工作的意见。

银发经济和养老服务蕴含巨大发展潜力

国家之所以重视银发经济和养老服务发展，一方面，是应对人口老龄化和满足人民对美好生活向往的需要。2024年末，我国60岁及以上人口首次突破3亿人，占全国人口的比重提升至22%；另一方面，发展银发经济蕴含着促进消费、推动经济增长的巨大潜力。根据测算，目前我国银发经济规模在7万亿元左右，约占国内生产总值的6%，到2035年，银发经济规模有望达到30万亿元，呈现“长坡厚雪”态势。中央经济工作会议强调扩大内需，银发经济成为重要抓手，通过丰富适老产品和服务，激发老年消费潜力，促进经济内循环。政策引导与支持加速银发经济标准化、集群化发展，不仅利于应对人口老龄化挑战，更助力经济转型升级，推动高质量发展。

为促进银发经济和养老服务发展，政府实施了一系列财税金融支持政策。在养老金融产品方面，采取财政贴息、投资风险补偿、税费减免等方式，鼓励企业创新养老金融产品和服务，拓宽养老产业的资金来源。在养老服务方面，采取直接投资、投资补助、贷款贴息、设立健康产业投资基金、扩大政府购买服务范围等举措，支持养老机构的运营，以及养老服务设施的建设。在银发经济方面，通过奖励引导、资金注入、财政补助和税费优惠等方式，引导资金流向，推动产业升级，鼓励投资和创新。在个人养老金方面，我国自2024年12月15日起全面实施个人养老金制度，个人养老金所得税优惠政策也随之扩展到全国。

据统计，2019年至2024年，全国财政用于养老服务和老年人福利方面的支出超过5600亿元，年均增长11%。然而，养老服务和银发经济发展仍存在一些不足之处，主要体现在供给侧：养老金融市场不完善，融资渠道不顺畅，养老金融产品和服务供给不足；养老服务网络不健全，特别是乡镇（街道）和村（社区）的养老服务设施存在较大短板；银发经济发展不够快，老年产品较为单一，适老化程度不高，老年人在医疗、出行、娱乐等方面多有不便之处；个人养老金制度的激励效应较弱，现行递延纳税优惠政策对低收入群体的吸引力有限。

多国利用财税政策支持银发经济发展

老龄化是全球人口发展的客观趋势，美国、德国、日本等国家通过出台多项财税政策支持银发经济和养老服务发展。

支持养老服务的供给。针对部分地区地价高企的情况，德国政府对养老服务企业进行财政补贴，并降低土地价格，助力老年社区的建设。对从事养老护理的企业和老年人口提供补助，并规定对养老机构免征销售税和营业税，降低其税收负担。英国为中小型养老机构提供税收优惠，如在计算应纳税所得额时，小规模养老机构可享受投资股份成本30%的扣除优惠，以此鼓励对养老机构投资和捐赠。法国规定养老服务企业适用增值税优惠税率，扩大养老服务的供给。

促进银发经济发展。在供给侧，各国鼓励投资和创新。比如，美国对于任何机构的非营利性养老业务，皆免征消费税，以此鼓励社会投资。日本政府增加对智慧养老企业的税收减免，初创企业在开发老年人使用的人工智能辅助设备时，还可以申请政府的研发补助资金。在需求侧，通过积极降低老年人税收负担等举措，提高其消费能力。比如，法国于2023年4月发布《退休制度改革白皮书》，推动建立统一养老金体系，提高老年人的养老金水平，增强其消费能力。加拿大通过提高通胀调整系数、调整税率等级及增加基本免税额等措施，让老年人享受到更多的税收减免。丹麦通过提高老年人的社会参与度，尤其是培育其在健康方面的数字消费习惯，促使老年人积极参与社会生活，提高其消费能力。

鼓励参加个人养老金。各国主要通过税收减免、递延纳税等方式鼓励国民积极参加个人养老金。发达国家的个人养老金计划主要采用EET税收优惠模式，个人缴费时享受税前扣除，投资收益暂不征税，领取时按普通收入税率征税。不少国家的个人养老金制度在投资选择和提取条件方面更灵活，税收优惠力度更大。此外，还有一些国家采取了并行EET、TEE（缴费阶段征税、投资阶段免税、领取阶段免税）或EEE（3个阶段均免税）的模式，加拿大的个人注册退休储蓄计划采用EET模式，而个人免税储蓄账户则采用TEE模式。两种模式并行，为国民提供不同的养老金储蓄选择，可满足不同人群的需求和偏好。

完善支持银发经济和养老服务的财税政策

发展银发经济是2025年经济重点任务之一，应进一步完善财税支持政策，用好用活财税政策工具，关键要在供给侧发力，促进银发经济和养老服务扩容提质，更好地促进消费，满足人民对美好生活的需要。

加大财政投入与资金支持。持续加大在养老服务和银发经济方面的财政投入，通过设立专项基金、提供补贴、税收优惠等措施，鼓励社会资本进入养老服务领域。比如，设立养老服务业发展专项基金，用于支持养老服务设施的建设、改造和运营，以及养老服务的创新和研发。对于新建的养老服务机构或改造的养老服务设施，可以提供一定的启动资金或改造补贴。为更好发挥中央和地方两个积极性，中央在预算内积极投资养老服务体系建设，各地根据经济发展水平和人口老龄化程度，适当加大对养老服务支持力度。

优化财政支出结构。优化财政支出的央地比例和空间分布结构，确保养老服务的普惠性和可持续性。按照中央与地方财政事权和支出责任划分有关原则，加强基本养老服务经费保障。调整财政支出比例，加大对农村和边远地区养老服务的支持力度，缩小城乡差距。加大对农村养老服务的投入，建设农村养老服务中心，提供日间照料、助餐、助浴等服务。同时，通过政府购买服务等方式，引导社会力量参与农村养老服务，提高服务质量和扩大覆盖面。

鼓励社会资本投入。政府可以与社会资本合作，共同建设、运营养老服务机构。比如，政府提供土地、政策等支持，社会资本负责投资建设、运营和管理，实现资源共享、风险共担。还可以设立养老服务业投资引导基金，吸引社会资本参与养老服务项目的投资。

支持养老服务创新。利用财税政策促进养老服务创新，推动智慧养老、医养结合等新业态的发展。在智慧养老方面，可以考虑加大对从事智慧养老的企业或机构的财税支持力度，鼓励其研发和推广智能养老设备和服务。在医养结合方面，支持医疗机构与养老机构合作，支持符合条件的医养结合机构发展，对非营利性医养结合机构给予建设补助、租赁补助和运营补助，以降低其运营成本，提高服务质量。

加强预算管理和财会监督。加强对养老服务领域财政资金的预算管理和绩效评估，确保财政资金用于支持养老服务的发展和创新，充分发挥财政资金的使用效能。对于资金使用效益不高的项目，应及时进行调整和优化。

本文刊发于《中国税务报》2025年2月5日B1版。