2025年1月24日，最高人民法院举办2025年第一期“行政审判讲堂”（总第十一期），在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官王晓滨审判长进行了现场答疑。

问题4：

因公共利益需要有偿收回国有建设用地使用权的，支付给原土地使用权人的补偿金是否应当征缴土地增值税？《税收征收管理法》第52条第1款规定的征税追缴期限应当如何认定？（提问人：郑州铁路运输中级法院行政二庭吴林轶）

答疑意见：

我们认为，因公共利益需要有偿收回国有建设用地使用权，原土地使用权人获得的补偿金，原则上应当免征土地增值税。根据《土地增值税暂行条例》第8条第2项、《土地增值税暂行条例实施细则》第11条第3款的规定，因城市实施规划、国家建设的需要而被政府批准征收的房产或者收回的土地使用权，免征土地增值税。该规定中“因城市实施规划、国家建设的需要”可以理解为“基于国家建设等公共利益需要”。在此情形下，行政机关与当事人签订《国有土地使用权收回补偿协议书》，应视为收回土地使用权的行为，而非《土地增值税暂行条例》第2条规定的“转让国有土地使用权”的情形。

根据《税收征收管理法》第52条第1款、《税收征收管理法实施细则》第80条规定，因税务机关适用税收法律、行政法规不当或者执行行为违法，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金；超过三年的，则税务机关不能追征。

（图文来源：“行政执法与行政审判”公众号）

政府收回土地使用权并给予原土地权利人的补偿款是否免征土地增值税是实践中一个较为疑难复杂的问题，且存在各地税收执法口径不一甚至是司法行政裁判不一的现象。

《土地增值税暂行条例》第八条第二项规定，因国家建设需要依法征收、收回的房地产免征土地增值税。《土地增值税暂行条例实施细则》第十一条第三款规定，“条例第八条（二）项所称的因国家建设需要依法征用、收回的房地产，是指因城市实施规划、国家建设的需要而被政府批准征用的房产或收回的土地使用权。”据此规定，判断土地收回免税与否的关键点就落到了收回原因上，即土地收回的原因属于城市实施规划、国家建设需要的，方可免税。

然而，财政部税务总局的上述解释性规定却引发了实践中的难题，即纳税人往往难以有效证明何为城市实施规划和国家建设需要，政府规划、建设等部门也没有法定职责为纳税人出具一份确认文件，而城乡规划、土地规划的制定、变更、调整往往是长周期状态，土地收回往往发生在规划长时间调整的过程之中。此外，由于政府规划调整等原因的出现也不必然导致土地收回，而是先会导致土地闲置，因政府原因导致土地闲置状态无法清除的才能进入到收回环节。因此在土地管理法视域下，大多数的土地收回事项是因政府原因闲置而收回，这与土地增值税规则的衔接也出现了一定的障碍，由此导致全国各地税务机关执法不一以及司法裁判不一的现象。

最高法行政审判庭此番通过讲堂答疑的方式，给出了适用土增税暂行条例及实施细则的权威司法意见，即判断“城市实施规划、国家建设需要”的标准是是否属于社会公共利益需要。换言之，即便纳税人无法提供“城市实施规划、国家建设需要”的直接证据，但是能够举证证明土地收回是基于社会公共利益需要，便可享受免税权利。这在一定程度上可以减轻纳税人的举证工作和标准，提供了更为宽泛的免税司法口径，有利于保障纳税人的正当免税权益。各地税务机关应当以最高法行政审判庭的这一权威意见作为重要参考实施税收征管，避免引发不必要的税企争议。