2025年3月31日，最高人民法院举办2025年第三期“行政审判讲堂”（总第十三期），在答疑环节，针对通过法答网提出的五个疑难复杂问题，受最高人民法院行政审判庭委派，一级高级法官刘涛审判长进行了现场答疑。

问题5：对税务机关出具《已证实虚开通知单》不服提起的诉讼，是否属于行政诉讼受案范围？（提问人：江西省景德镇市中级人民法院行政庭章汝秀）

答疑意见：

根据《税收违法案件发票协查管理办法（试行）》相关规定，《已证实虚开通知单》是查办开票企业税收违法案件的税务机关（以下简称委托方）出于协查的需要，向受票企业所在地税务机关（以下简称受托方）出具的文书。文书内容主要为：“经查证，现将已证实虚开的发票××份、涉案发票金额××元告知你局，请按有关规定处理，并将有关情况及税务处理结果反馈我局。附相关发票。”委托方出具该文书的主要目的，一是了解和掌握其查办案件的相关情况，二是为受托方提供税收违法案件线索。我们认为，不服税务机关出具《已证实虚开通知单》提起的诉讼，在受托方仅作为税收违法案件线索使用，《已证实虚开通知单》不发生外部效力的情形下，不属于行政诉讼受案范围。如果受托方将其作为作出处理或者处罚决定的主要依据，已发生外部效力的，应当结合权利救济的直接性、经济性等因素，视情决定是否纳入受案范围。

第一，通常情况下，受托方依据《已证实虚开通知单》对受票企业立案后，仍需依据通知单所附的相关发票通过核查账簿、询问等方式收集证据认定虚开发票的事实，并结合是否存在真实交易、是否善意取得发票、是否故意开具发票等事实，依法作出进项税额转出，补缴所得税、滞纳金的处理决定或者偷税的处罚决定，受票企业不服的可依法寻求救济。但是，受托方将《已证实虚开通知单》作为认定虚开发票事实的主要证据，即把该通知单作为行政机关出具的证明文件使用时，人民法院审理受托方作出的处理或处罚决定案件中，迳行认定证明文件的合法性而不赋予受票企业救济权，则有可能侵犯其合法权益。

第二，前述情形下，赋予受票企业针对《已证实虚开通知单》的救济权，还需区分情形处理。如果委托方出具通知单后未作出相关处理或者处罚决定的，可针对通知单寻求救济。如果后续作出了相关处理或者处罚决定，通知单作为过程性行为其法律效果被处理或者处罚决定吸收的，一般应当针对处理或者处罚决定寻求救济。但是人民法院审查发现，通知单作为过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响，受票企业针对处理或者处罚决定寻求救济，具有客观障碍或者明显不公平的，亦可赋予其救济权，以切实保障其合法权益。 

来源：行政执法与行政审判公众号

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。据此，税务机关作出的内部行政行为、过程性行政行为不属于行政诉讼的受案范围。

通常而言，《已证实虚开通知单》属于异地税务机关之间的协查文件，仅由税务机关内部使用，作为受托方查处税收违法案件的线索使用，并不直接送达纳税人，系内部行政行为，对纳税人不产生外部效力，不属于行政诉讼的受案范围。但是，实践中，有部分受托方主要根据委托方传来的《已证实虚开通知单》认定受票企业接受虚开，并作出相应的税务处理决定、税务行政处罚，并没有独立、客观、全面收集开受票双方之间业务、财务资料等证据，未能形成充分、完整的证据链条。此种情况下，根据最高法答复，即便《已证实虚开通知单》属于过程性行为，但对纳税人的权利义务产生了重大影响，受票企业针对税务处理决定、税务行政处罚寻求救济，具有客观障碍或明显不公平的，《已证实虚开通知单》属于行政诉讼的受案范围。