——苏州阳澄湖华庆房地产有限公司诉苏州市国土资源局土地行政补偿案

一审：江苏省淮安市中级人民法院（2013）淮中法行初字第23号；

二审：江苏省高级人民法院（2015）苏行终第18号；

再审：最高人民法院（2017）最高法行申1342号。

裁判要旨

对于“给予适当补偿”，不宜单纯以法条规定的文意为限，不能静止、孤立、机械地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿，而宜作统一的法律解释。即行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；收回的土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。

基本案情

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：苏州阳澄湖华庆房地产有限公司（以下简称华庆公司）。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：苏州市国土资源局（以下简称苏州市国土局）。

华庆公司成立于1993年2月8日，法定代表人为杜某。2000年9月，华庆公司通过受让方式取得阳澄湖镇清水村涉案地块国有土地使用权，面积为950亩，用途为商住。2005年2月23日，华庆公司取得了苏州市相城区发展计划局关于该调整后地块新建商品住宅项目的批复。因其规划设计条件未获批准，2006年11月2日，华庆公司向苏州市沧浪区人民法院提起行政诉讼，要求苏州市规划局对其规划设计条件的申请进行审核。诉讼过程中，苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）于2007年8月3日作出苏府复〔2007〕116号《关于苏州沿阳澄湖地区控制规划的批复》，确定涉案地块属于禁止建设区。2007年9月17日，苏州市沧浪区人民法院以苏州市政府对控制规划已作批复、华庆公司申请审核地块控制规划已明确为由，判决苏州市规划局对华庆公司规划设计条件的申请进行审核。2007年9月30日，苏州市规划局复函华庆公司，称不再出具规划设计意见书。2009年12月29日，华庆公司被吊销营业执照。2012年10月30日，经苏州市政府批准，苏州市国土局作出苏相土收〔2012〕8号《收回国有土地使用权决定书》，决定收回华庆公司位于苏州市阳澄湖镇清水村范围内的950亩国有土地的使用权，苏州市国土局并于当日送达设在苏州市工业园区乐嘉大厦的“苏州阳澄湖华庆房地产有限公司”，签收人王某峰。华庆公司不服，于2013年1月22日向江苏省人民政府申请行政复议，江苏省人民政府作出〔2013〕苏行复第19号《行政复议决定书》，维持原具体行政行为。2012年11月2日，苏州市国土局在《苏州日报》及其门户网站发布《招标公告》，公开招标承担收回涉案地块补偿价格工作的评估机构。2012年11月12日，通过公开摇号、现场公证，确定苏州天元土地房地产评估有限公司（以下简称天元公司）为评估机构。2013年3月5日，苏州市国土局作出被诉补偿决定，决定收回华庆公司在苏州市相城区阳澄××清水村范围内的950亩国有土地使用权，补偿51363.5902万元。该决定于当日送达，签收人王某峰。华庆公司不服申请行政复议，江苏省国土资源厅作出〔2013〕苏国土资行复第33号《行政复议决定书》，维持原具体行政行为。华庆公司提起行政诉讼，请求确认该补偿决定无效。

淮安市中级人民法院一审判决：撤销苏州市国土局作出的补偿决定。

江苏省高级人民法院二审判决：判决撤销江苏省淮安市中级人民法院（2013）淮中行初字第0023号行政判决，驳回华庆公司请求确认补偿决定无效的诉讼请求。

最高人民法院再审裁定：驳回再审申请人华庆公司的再审申请。

法院观点

最高人民法院再审认为：

关于《土地管理法》第五十八条第二款规定的“给予适当补偿”如何理解的问题。根据《土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地，或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。同时，《城市房地产管理法》第二十条规定，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理补偿。

因此，结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权政策，对于上述“给予适当补偿”，不宜单纯以法条规定的文意为限，不能静止、孤立、机械地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿，而宜作统一的法律解释。即行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；收回的土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。本案双方当事人均认可按照案涉国有土地使用权收回当时的市场价值给予补偿，也均同意通过评估方式确定案涉国有土地使用权的客观合理价格。因此，二审判决认为“对华庆公司给予适当补偿，即应以华庆公司受让取得涉案地块的价格为基础适当补偿”，不符合《土地管理法》第五十八条第二款立法原意，也与双方当事人意见表示不符，本院予以指正。

律师点评

如前文所述，立法上对于因公共利益收回土地的补偿如何操作的规定是缺位的，造成了行政执法中的行政裁量和行政诉讼中的司法裁量空间巨大。尽管行政机关或人民法院在个案中对于如何补偿作了多方位的探索，但均未能取得达成一致的意见，如上述典型案例中总结的补偿规律，区分土地使用权被收回后是出让还是以划拨方式转让，从而决定了补偿时需要考虑的不同因素。其实收回土地应当如何补偿，应该和其后的土地转让方式不存在关联，不存在以出让方式转让土地的，应当在收回土地阶段给予原土地权利人更多的补偿；以划拨方式转让土地的，在收回土地阶段可以给予原土地权利人较少的补偿。原土地权利人的土地使用权被收回，需要关注的是原土地权利人因收回土地的行为遭受了多少损失，而不是其后如何转让的问题。

在司法实践中，法院如何在收回土地争议案件中确定被收回土地的价值，主要是以购买涉案地块时所付出的基础价格和市场上的评估机构根据各方面因素所衡量出来的价格进行补偿。法院会选取某一时间节点，通常是收回土地或者作出征地公告时，再根据这个时间节点，参考市场价值和土地使用权人在涉案土地上已付出的实际价值进行衡量。一般情况下，在因公共利益收回土地的补偿中，目前存在以下几种较为主流的补偿方式，但不同地区不同层级的法院在方式的选择上可能存在很大的不同。

司法实践中主要存在以下几种补偿方式：

（1）土地使用权残值补偿。土地使用权残值补偿是指该宗土地使用权剩余年限内的价值。具体土地使用权残值如何计算，部分地区采取按照土地使用权剩余年限退还土地出让金的方式，部分地区采取对土地使用权残值市场价格评估的方式。前者适用的情形较为普遍，后者主要适用于被收回的土地升值快，采取退还土地出让金的方式可能远远无法弥补原土地使用权人损失的情形，此时原土地权利人可以争取以评估的方式确定补偿的额度。

（2）土地增值费用补偿。由于土地是一种稀缺性资源，所以从长远来看其具有巨大的增值空间，会产生一定的土地增值收益，因此，在对国有土地使用权收回补偿范围界定时，原土地权利人要求按照土地升值后的价值补偿其损失，部分人民法院亦回应了当事人的诉求。其实根据土地经济学的理论，土地升值的原因不在于土地使用权人对土地开发利用的投入，而是土地利用规划和国家对基础建设投入形成的价值增值，因此，土地发展的收益应当属于国家，原土地权利人要求获得土地增值的收益部分缺乏理论依据。但相当部分的观点和认识以及实践操作并未遵守这一原理，对原土地权利人要求土地增值部分的补偿亦予以支持。

（3）土地投资开发费用补偿。土地使用权人通过出让方式取得国有土地使用权的，除了需要向国家缴纳土地出让金外，还需要支出其他成本，主要包括两个方面：第一，基础设施建设费用，就是通常说的土地开发费用，是指用地者为了达到土地能够基础使用的条件，所支付的用于道路、桥梁、自来水、污水、电力、电信、热力、燃气、绿化等的建设费用。第二，拆迁补偿费，是指拆建单位依照规定标准向被拆迁房屋的所有权人或使用人支付的各种补偿金。因此，在对国有土地使用权收回补偿时，应当适当考虑对土地投资开发费用的补偿。