《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》已于2025年7月23日由最高人民法院审判委员会第1954次会议、2025年11月21日由最高人民检察院第十四届检察委员会第六十三次会议审议通过，现予公布，自2026年5月18日起施行。
法释〔2026〕10号
（2025年7月23日最高人民法院审判委员会第1954次会议、2025年11月21日最高人民检察院第十四届检察委员会第六十三次会议通过，自2026年5月18日起施行）
为切实保护耕地，保障国家粮食安全，依法办理涉及非法占用耕地行政、民事、刑事等各类案件，根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定，结合审判、检察工作实际，制定本规定。
第一条 违反土地管理法律、法规规定，实施非法占用耕地行为的公民、法人或者其他组织，为依法应当承担非法占用耕地行政法律责任的主体。
行政机关在履行合理审慎的调查义务后，仍不能确定前款规定的责任主体的情况下，以实际占有、使用土地且拒不配合行政机关依法处置行为的公民、法人或者其他组织，作为非法占用耕地行政法律责任主体的，人民法院依法予以支持。法律、法规、规章另有规定的除外。
第二条 行政机关依法作出责令停止建设或者责令限期拆除在非法占用耕地上新建的建筑物和其他设施的决定后，建设单位或者个人继续施工，行政机关依据城乡规划法等有关法律、法规的规定采取查封施工现场等措施予以制止的，人民法院依法予以支持。
第三条 非法占用耕地的行为，在耕地恢复至未被占用的状态之前，应当视为具有行政处罚法第三十六条第二款规定的“继续状态”，行政处罚的追责期限应当从违法行为终了之日起计算。
第四条 公民、法人或者其他组织对行政机关依照土地管理法作出的责令限期拆除决定不服，根据行政复议法第二十条、第二十一条的规定，向行政机关申请行政复议，对行政复议决定不服，在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，或者在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，直接向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应当依法立案。
行政机关在同一个行政决定中，对非法占用耕地行为一并作出责令限期拆除、罚款等处理的，起诉期限适用行政诉讼法第四十六条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、第六十五条的规定，但行政机关在作出该行政决定时，依法告知责令限期拆除决定适用土地管理法第八十三条规定的十五日起诉期限的除外。
第五条 公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的责令限期拆除决定，向人民法院提起行政诉讼，人民法院经审理认为被诉责令限期拆除决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决驳回原告的诉讼请求。
有下列情形之一的，判决撤销责令限期拆除决定，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）违反土地管理法第七十四条、第七十七条规定，对非法占用耕地建设但用途符合国土空间规划的建筑物和其他设施作出责令限期拆除决定的；
（二）违反城乡规划法第六十四条、第六十五条规定，对应当采取改正措施消除对规划实施影响的建筑物和其他设施作出责令限期拆除决定的；
（三）违反城乡规划法第六十四条规定，对拆除会影响相邻建筑安全或者给国家利益、社会公共利益造成重大损害等不能拆除的建筑物和其他设施作出责令限期拆除决定的；
（四）其他符合行政诉讼法第七十条规定的情形的。
撤销责令限期拆除决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认责令限期拆除决定违法的同时，可以判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
责令限期拆除决定作出后，有关部门对国土空间规划依法作出调整，被告以相关建筑物和其他设施符合调整后的规划为由，改变被诉行政行为，原告申请撤诉的，人民法院依法裁定准许。
第六条 符合行政诉讼法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织以行政机关未履行查处非法占用耕地行为的法定职责为由，请求人民法院判决行政机关履行法定职责或者确认不履行法定职责行为违法的，人民法院应当依据法律、法规，参照规章，并结合国务院及其组成部门、省级人民政府就非法占用耕地问题依法制定的规范性文件的规定，对被告是否履行土地管理法律、法规规定的查处职责，或者依法作出补办、完善手续、在一定期限内予以保留等处理决定进行审理，并依法作出裁判。
第七条 公民、法人或者其他组织因行政机关非法批准占用耕地行为受到损害，请求人民法院判决行政机关承担行政赔偿责任的，人民法院应当根据行政诉讼法以及相关司法解释的规定，综合考虑批准行为在损害发生和结果中的作用大小等因素，依法确定行政机关的赔偿责任。
第八条 当事人约定占用耕地建房、建窑、建坟、挖砂、采石、采矿、取土等，以及约定买卖、租赁建在耕地上的房屋等内容违反土地管理法第二条、第三十五条、第三十七条规定的，人民法院应当认定该约定无效。
第九条 占用耕地建房、建窑、建坟、挖砂、采石、采矿、取土等，以及买卖、租赁建在耕地上的房屋的合同被认定无效的，在确定财产返还、折价补偿、赔偿损失时，人民法院应当按照诚信原则和公平原则，结合当事人的过错程度，合理确定各方应当承担的民事责任。
第十条 违反法律规定，非法占用耕地导致破坏生态环境和资源保护，损害国家利益或者社会公共利益的，人民检察院可以依据民事诉讼法、行政诉讼法等法律提起公益诉讼。
第十一条 违反土地管理法律、法规，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的非法占用耕地，改变被占用耕地用途，造成耕地毁坏：
（一）非法占用耕地实施建房和其他设施建设，建筑物、构筑物已经形成，或者建筑物、构筑物的基础和底层结构已经完成或地基施工完毕，或者基坑已开挖完毕或基础桩已基本施工完毕的；
（二）非法占用耕地实施建窑、建坟、挖湖造景等工程建设的;
（三）非法占用耕地实施挖砂、采石、采矿、取土等活动的；
（四）非法占用耕地排放污染物、堆放废弃物等造成耕地被严重污染的；
（五）其他非法占用耕地，改变被占用耕地用途，造成耕地毁坏的情形。
第十二条 实施本规定第十一条规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”，对于黑土地另有规定的，从其规定：
（一）非法占用并毁坏永久基本农田五亩以上的；
（二）非法占用并毁坏永久基本农田以外的其他耕地十亩以上的；
（三）非法占用并毁坏耕地，数量虽未分别达到第一项、第二项规定标准，但按相应标准的比例折算合计达到标准的；
（四）二年内曾因非法占用农用地受过二次以上行政处罚，又非法占用耕地，数量达到第一项至第三项规定标准一半以上的。
第十三条 违反刑法第三百四十二条的规定，构成非法占用农用地罪，同时构成污染环境罪、非法采矿罪等犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
第十四条 单位实施非法占用耕地的犯罪，依照本规定的定罪量刑标准，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚，并对单位判处罚金。
第十五条 实施非法占用耕地的犯罪，具有下列情形之一的，从重处罚：
（一）在行政主管部门作出责令停止违法行为、限期改正等行政处理决定后继续实施相关行为的；
（二）暴力抗拒、阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；
（三）向国家工作人员行贿的。
实施前款第二项、第三项规定的行为，同时构成妨害公务罪、袭警罪、行贿罪等其他犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。
第十六条 实施非法占用耕地的犯罪，行为人积极进行修复治理，恢复种植条件的，可以依法从宽处罚。犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以不起诉或者免予刑事处罚；情节显著轻微危害不大的，不作为犯罪处理。
第十七条 对耕地负有监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，应当依照刑法第三百九十七条的规定，以滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚。
国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法律、法规，滥用职权，非法批准征收、征用、占用耕地，情节严重的，应当依照刑法第四百一十条的规定，以非法批准征收、征用、占用土地罪定罪处罚。
国家机关工作人员实施前两款规定的行为并收受贿赂，同时构成受贿罪的，依照数罪并罚的规定处罚。
第十八条 多次实施非法占用耕地的犯罪，依法应当追诉的，或者二年内多次实施非法占用耕地的行为未经处理的，数量、数额累计计算。
第十九条 对于实施非法占用耕地的相关行为被不起诉、宣告无罪或者免予刑事处罚的行为人，依法应当给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，依法移送有关主管机关处理。
第二十条 人民法院执行涉及耕地的生效判决书、调解书时，应当将维持或者恢复耕地种植条件作为停止侵害、恢复原状、排除妨碍、消除危险的标准。必要时，人民法院可以委托相关机构对是否已经达到维持或者恢复耕地种植条件进行评估。
第二十一条 本规定自2026年5月18日起施行。最高人民法院、最高人民检察院以前所作的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。
最高法、最高检相关部门负责人答记者问
2026年5月11日，最高人民法院召开新闻发布会，与最高人民检察院联合发布《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》，并回答记者提问。最高人民法院审判委员会委员、行政庭庭长耿宝建，最高人民检察院法律政策研究室主任杨剑波，最高人民检察院法律政策研究室副主任余双彪，最高人民法院行政庭二级高级法官阎巍出席发布会并回答记者提问，发布会由最高人民法院新闻局一级巡视员吕坤良主持。
问：党中央要求“实行最严格的耕地保护制度”，请问在落实这项政策的过程中，检察机关具体做了哪些工作、发挥了什么作用？这些工作效果如何？
答：正如耿庭长所介绍的，今天发布的司法解释是一个体现综合履职、全面保护的司法解释，是以最严密法治保障生态文明建设的制度成果，为统一法律适用、依法保护耕地奠定了坚实基础。近年来，全国检察机关深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，贯彻落实党中央关于严格保护耕地的决策部署，全面履行刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”法定职责，依法起诉非法占用农用地犯罪9800余人，督促复垦被非法占用、非法改变用途的耕地25.2万亩，会同农业农村部、自然资源部开展专项工作，共同解决突出问题，形成保护合力，守牢耕地保护红线。我向记者朋友介绍四个方面工作：
一是依法履行刑事检察职责，有效惩治非法占用耕地等违法犯罪行为。2023年以来，全国检察机关依法惩治非法占用农用地犯罪，严厉打击在耕地上实施的污染环境、非法采矿等犯罪，促进对耕地的严格保护，保障粮食生产和重要农产品供给安全。检察机关依法督促行政机关及时移送涉嫌犯罪案件，对不起诉案件依法向行政机关提出给予行政处罚的检察意见，形成对非法占用耕地等违法犯罪行为的惩治合力。
二是依法履行民事检察职责，持续加强对涉耕地保护民事案件的法律监督。重点针对土地承包经营权纠纷、土地租赁（流转）合同纠纷、耕地损坏赔偿纠纷、占地合同纠纷等事关农民切身利益、影响农村社会稳定的案件加强监督，运用抗诉、检察建议等方式监督纠正。对于农民、土地承包经营户等存在取证困难、诉讼能力不足等情形的，依法支持起诉，保障当事人的诉讼权利和合法用地权益。
三是依法履行行政检察职责，有力促进土地领域依法行政。检察机关部署开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动，推动解决突出问题，加强耕地保护。2022年至2025年底，共办理相关领域案件4万余件。最高检联合自然资源部先后发布两批土地执法查处领域行政非诉执行监督典型案例，健全行政执法和刑事司法双向衔接机制，守牢耕地保护红线。
四是依法履行公益诉讼检察职责，切实维护国家利益和社会公共利益。2023年以来，全国检察机关共办理非法占用耕地，导致破坏生态环境和资源保护的公益诉讼案件1.7万余件，监督保护耕地46.87万亩，督促缴纳耕地修复费用16.05亿元。最高检联合农业农村部部署开展检察公益诉讼助力高标准农田建设专项工作，与自然资源部联合建立健全公益诉讼检察与土地执法查处协作配合机制，推动加强对耕地保护相关问题的协同共治。
问：近年来人民法院采取了哪些司法举措来遏制非法占用耕地的行为？
答：习近平总书记强调，粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子，要落实藏粮于地、藏粮于技战略，切实加强耕地保护，全力提升耕地质量。2026年中央1号文件明确提出，要加强耕地保护，严守耕地红线，坚决打击各类破坏耕地违法行为，扎实推进农村乱占耕地建房整治工作。近年来，各级人民法院深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，充分发挥审判职能作用，坚决扛起保护耕地的政治责任、法治责任、审判责任，依法惩治各类破坏耕地违法犯罪行为。
一是高度重视耕地领域案件审理工作。最高人民法院党组多次召开专题会议，研究部署依法保护耕地工作，强调要深入贯彻落实习近平总书记关于耕地保护的重要论述和指示批示精神，守牢国家粮食安全底线。与此同时，最高人民法院指导地方各级法院依法审理耕地保护领域刑事、民事、行政等诉讼案件，加大非诉执行审查工作力度，用好公益诉讼，切实维护土地资源安全、粮食安全和生态环境安全。2020年至2025年，全国法院共审结耕地保护领域行政案件23.98万余件、民事案件39.97万余件、刑事案件45667件，并办结耕地保护领域执行案件14361件。
二是不断完善裁判规则体系。最高人民法院会同有关部门不断完善非法占用耕地违法违规建筑的处置政策，并制定《关于加强自然资源领域行政非诉执行工作的意见》等司法文件，出台破坏土地资源刑事案件、破坏草原资源刑事案件、破坏森林资源刑事案件司法解释，分别明确了破坏不同类型农用地的定罪量刑标准。2025年5月6日，最高人民法院会同最高人民检察院发布了《关于办理破坏黑土地资源刑事案件适用法律若干问题的解释》，认真贯彻落实黑土地保护法的相关要求，加大对黑土地的保护力度。本次发布的《规定》，就非法占用耕地行政、民事、刑事、执行等相关问题统一规定，细化规则，进一步织密了依法严厉打击破坏耕地违法犯罪行为的法网。
三是持续发布相关典型案例。最高人民法院高度重视发挥案例的警示教育、示范引领作用，通过发布相关典型案例促进增强耕地保护“人人有责，破坏担责”的法治意识，助推完善社会治理和国家治理。2020年12月，专题发布8件耕地保护典型行政案例，该批案例从依法治理耕地“非农化”“非粮化”问题、土地复垦主体责任、基本农田的特殊保护、违法占地行为行政处罚的追责期限等方面对耕地保护相关法律规范的适用进行了阐释，表明了人民法院对非法占用耕地行为“零容忍”的态度和立场。2024年1月，发布10件人民法院依法保护农用地典型案例，包括刑事、民事、行政、公益诉讼四种案件类型，表明了人民法院统筹协调刑事制裁、行政处罚和民事赔偿等多种法律责任形式，坚持对农用地进行“全环节、全要素、全链条”保护的鲜明司法态度。2025年10月，又专题发布了4件人民法院依法审理破坏耕地犯罪典型案例，彰显了人民法院以最严格制度、最严密法治坚决依法严惩非法占用农用地违法犯罪行为、牢牢守住耕地红线、夯实粮食安全根基的信心和决心。
问：现行民事诉讼法、行政诉讼法规定了生态环境和资源保护领域的公益诉讼制度，《规定》第十条对检察机关提起公益诉讼又作了专门规定，请问对此有何考虑？
答：检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果。党的二十大报告指出“完善公益诉讼制度”，党的二十届四中全会进一步强调“加强公益诉讼”。在司法解释中明确规定检察机关提起公益诉讼条款，是落实党的二十大及二十届四中全会精神的重要举措。虽然民事诉讼法、行政诉讼法明确了人民检察院在生态环境和资源保护领域提起公益诉讼的职责，但在司法解释中对检察机关提起公益诉讼作出专门规定，就是要进一步强调和发挥公益诉讼制度在推动落实最严格的耕地保护制度、促进保障国家粮食安全方面的职能作用。
特别是，耕地保护往往涉及到生态环境保护。今年3月全国人民代表大会通过的《生态环境法典》第1075条明确规定，违反法律规定，污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的，人民检察院可以依法向人民法院提起诉讼；第1076条规定，人民检察院在履行职责中发现地方人民政府或者负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构违法行使职权或者不作为，给国家造成损失或者损害社会公共利益的，可以依法提起诉讼。检察机关将深刻把握和领会《生态环境法典》关于检察公益诉讼的一系列新要求，结合司法解释规定，聚焦涉及耕地保护的生态环境问题，持续发挥检察公益诉讼制度效能，更好服务美丽中国建设。
问：针对行政机关在履行合理审慎的调查义务后仍无法确定非法占用耕地建设行为人的情形，《规定》第一条第二款将实际占有、使用土地且拒不配合行政机关依法处置行为的公民、法人或者其他组织，作为非法占用耕地行政法律责任主体，请问有何考虑？
答：在对非法占用耕地行为进行行政执法的过程中，准确认定相对人是依法作出处理决定的前提。但违法占用耕地行为不同于一般的违法行为，其时间跨度一般较长，行政机关查处时，建设单位或者个人因注销、死亡、故意逃避监管，导致行政机关无法确定建设行为人的情况比较多见，而在非法占用耕地进行建设后，通过买卖、抵账、赠与、租赁等方式将建设完成的建筑物和其他设施交由他人占有、使用的情况则更为常见，从而造成违法占地建设行为人和实际占有、使用土地人分离的情况，为行政处理相对人的确定带来很大困难，并导致司法裁判标准不统一。对此，经过实际调研和与有关部门沟通，我们认为，在违法建设行为人不存在或者不明确的情况下，如果没有实际占有、使用人或者实际占有、使用人能够配合行政机关对违法建筑物和其他设施进行处置，一般不会产生争议。但是，如果实际占有、使用人拒不配合行政机关的依法处置行为，此时应当对其以非法占用土地论处。这主要基于以下几点考虑：
一是根据土地管理法第七十九条的规定，在占用土地的原因行为对当事人不具有可归责性的情况下，其虽然对非法占用土地行为不直接承担法律责任，但拒不归还的，以非法占用土地论处。参照该条规定精神，实际占有、使用土地的主体拒不配合行政机关依法处置的行为，区别于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六十一条规定的一般意义上的阻碍执法行为，属于拒不归还非法占用土地的情形，故可参照土地管理法的规定，将其作为非法占用耕地行政法律责任的主体。
二是根据行政处罚法第三十三条第二款的规定，对当事人给予行政处罚，一般应当以其具有主观过错为前提。我们认为，根据民法典第一百三十二条的规定，有关当事人在实际占有、使用土地时，本就应当对土地来源的合法性尽到合理的注意义务，在行政机关已明确告知有关当事人违法占地事实并要求其配合处置的情况下，拒不配合行政机关依法处置的行为，足以证明其主观过错明显。因此，对于具有主观过错的非法占有、使用耕地的主体，行政机关以非法占地为由依法作出处理的，人民法院应予支持，这样既可以打击非法占用耕地的建设行为，也能够有效遏制逃避监管或者拒不配合依法处置工作等恶意占地行为。
以上内容总结成一句话就是对于非法占用耕地的建设行为“违建必处，拒执必究”。
