——龙门县人民政府、龙门县国土资源局与四川省建设开发房地产公司有偿收回国有土地使用权行政纠纷案

一审：惠州市中级人民法院（2013）惠中法行初字第67号；

二审：广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第867号。

裁判要旨

龙门县人民政府出让土地时虽未制定控制性详细规划，但并未影响四川省建设开发房地产公司取得国有土地使用权并实际占用涉案土地进行建设开发。涉案土地闲置超过2年，是被上诉人四川省建设开发房地产公司自身原因造成的。因此，四川省建设开发房地产公司主张对涉案土地未能进行动工开发是由龙门县人民政府、龙门县国土资源局造成的，理由不能成立，本院不予支持。

基本案情

上诉人（原审原告）：四川省建设开发房地产公司。

被上诉人（原审被告）：龙门县人民政府、龙门县国土资源局。

1994年6月，原告四川省建设开发房地产公司通过出让的方式取得了坐落于龙门县龙城街道办城郊村委会刘某昌（土名）取得的一宗面积为17000平方米的土地（以下简称涉案土地）。原告于同年领取了涉案土地的《国有土地使用证》，证号为龙国用（1994）字第020号，土地用途为商住。

2010年9月8日，被告龙门县国土资源局向原告四川省建设开发房地产公司作出《土地闲置确认书》（龙国土资〔2010〕139号）及《收回国有土地使用权决定书》（龙国土资〔2010〕160号），原告不服，于2011年9月2日向法院提起诉讼，经一审、二审后，原审法院于2012年12月12日作出（2012）惠中法行终字第105、106号行政判决，其中第106号行政判决维持龙门县国土资源局作出的《土地闲置确认书》（龙国土资〔2010〕139号）的具体行政行为，第105号行政判决撤销龙门县国土资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》（龙国土资〔2010〕160号）的具体行政行为。

2013年1月28日，被告龙门县国土资源局向原告发出《通知》，通知原告到被告处洽谈收回涉案土地使用权的有关事宜。2013年2月25日，原告委托四川开平律师事务所辜某平律师到被告处洽谈涉案土地处置事宜，但双方并未达成一致意见。2013年4月2日，被告龙门县国土资源局作出《关于有偿收回四川省建设开发房地产公司土地补偿的方案》，拟以350万元有偿收回涉案土地使用权。2013年4月7日，被告龙门县国土资源局作出《听证告知书》，告知原告有权提起听证。2013年4月10日，原告向被告龙门县国土资源局提出《行政听证申请书》。2013年5月16日，被告龙门县国土资源局举行了听证会。2013年5月23日，被告龙门县国土资源局向龙门县人民政府报送《关于请求审批有偿收回四川省建设开发房地产公司闲置土地补偿方案的请示》（龙国土资〔2013〕46号），向龙门县人民政府请示以350万元有偿收回涉案土地的使用权。2013年7月12日，龙门县人民政府作出《关于同意有偿收回四川省建设开发房地产公司闲置土地有关问题的批复》（龙府函〔2013〕132号），同意以350万元有偿收回涉案土地。2013年7月23日，被告龙门县国土资源局作出《关于有偿收回国有土地使用权决定书》，以350万元有偿收回涉案土地的使用权。

2013年9月4日，原告不服该决定书，向惠州市国土资源局提出复议，2013年10月28日作出惠市国土资（行复）〔2013〕25号《行政复议决定书》，维持了被告龙门县国土资源局的《关于有偿收回国有土地使用权决定书》。原告不服，于2013年11月13日向原审法院提起行政诉讼，请求：撤销被告于2013年7月23日作出的《关于有偿收回国有土地使用权决定书》，本案的诉讼费由被告承担。

另查，被告龙门县国土资源局提供的《建设用地规划许可证》所载明的用地单位并非原告，而是成都汽车拖拉机工业公司惠州分公司。被告龙门县国土资源局提供的龙门旅游商住规划平面图既无设计单位的印章，亦无其他公章和设计人员的名章。2011年3月25日，原告向龙门县住房和城乡规划建设局申请办理规划条件告知书，龙门县住房和城乡规划建设局受理了该申请，原告称一直未能得到答复。

惠州市中级人民法院一审判决：撤销被告龙门县国土资源局于2013年7月23日作出的《关于有偿收回国有土地使用权决定书》。

广东省高级人民法院二审判决：一、撤销惠州市中级人民法院（2013）惠中法行初字第67号行政判决；二、驳回四川省建设开发房地产公司撤销龙门县国土资源局2013年7月23日《关于有偿收回国有土地使用权决定书》的诉讼请求。

法院观点

广东省高级人民法院二审认为：

本案中，上诉人龙门县人民政府于1994年出让涉案土地时，虽然未制定控制性详细规划，但是，被上诉人四川省建设开发房地产公司已于1994年取得涉案土地的《国有土地使用证》，且其与成都汽车拖拉机工业公司惠州分公司联合开发的“成都汽车销售服务中心”项目，已取得了包括涉案土地在内的《建设用地规划许可证》，有四川省建设厅2008年11月16日《关于四川省建设开发房地产公司未开发土地有关处理的复函》（川建函〔2008〕341号）等为证。因此，龙门县人民政府出让土地时虽未制定控制性详细规划，但并未影响四川省建设开发房地产公司取得国有土地使用权并实际占用涉案土地进行建设开发。

《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。”被上诉人四川省建设开发房地产公司并未提供证据证明涉案土地闲置未予开发存在上述《闲置土地处置办法》第八条规定的情形，该公司实际处于停止经营状态后，其上级主管单位四川省建设厅作出《关于四川省建设开发房地产公司未开发土地有关处理的复函》（川建函〔2008〕341号），向上诉人龙门县国土资源局确认四川省建设开发房地产公司自1994年取得涉案土地至今，因企业改制等原因无暇开发、处置涉案土地。因此，四川省建设开发房地产公司主张对涉案土地未能进行动工开发是由龙门县人民政府、龙门县国土资源局造成的，理由不能成立，本院不予支持。原审法院认为上诉人龙门县人民政府未制定控制性详细规划，导致涉案土地闲置亦有误，应予以纠正。

涉案土地闲置超过2年，是被上诉人四川省建设开发房地产公司自身原因造成的。《土地管理法》第三十七条第一款（2019年修正后为第三十八条第一款）规定：“……连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权……”《惠州市土地储备实施办法》第十二条规定：“土地使用权收回、收购的补偿原则：（一）以出让方式取得土地使用权的，按以下两种情况补偿：1.经市政府确认为闲置的土地，原则上无偿收回，但原缴交给政府的有关规费及经有资质的评估机构评估后的土地投入，经市政府同意后给予适当补偿……”龙门县国土资源局综合考虑土地出让成本、四川省建设开发房地产公司的负债情况，并经龙门县人民政府批准，以350万元的价格有偿收回涉案土地并无不当，应予支持。四川省建设开发房地产公司提出龙门县人民政府、龙门县国土资源局单方作出收地决定、未对涉案土地进行评估属违法行政等理由不能成立，不应采纳。

律师点评

有关闲置土地收回的补偿或赔偿制度，尽管在《土地管理法》《城市房地产管理法》和《闲置土地处置办法》中均有规定，但仍存在重要欠缺，欠缺就在于可操作性不强，赋予行政机关的自由裁量权太过于宽泛。

一是是否给予补偿裁量空间大。收回闲置土地是否给予补偿，取决于闲置的原因的认定。尽管从法律条款规定中可以对造成土地闲置的原因作出列举和分类，进而确定是否应当给予补偿或赔偿，但在具体的个案中，基于案件事实的特殊性，影响土地开发和利用的究竟是政府的原因，还是土地权利人自身的原因并非泾渭分明，反而常常引起区分上的困难。例如上述典型案例中，土地权利人主张因政府未及时制定控制性详细规划，导致涉案土地无法及时开发利用；行政机关则主张土地权利人及其关联企业已经领取了《建设规划工程许可证》，涉案土地闲置的原因与是否制定控制性详细规划没有关系，涉案土地闲置的原因在于土地权利人。一审法院采纳了土地权利人的主张，二审法院则采信了行政机关的理由，以致一审、二审裁判结果大相径庭。

二是如何补偿裁量空间大。有关收回闲置土地应予补偿的法律规定，仅仅规定了应予补偿，但对于具体应当如何补偿却完全未涉及，这就给行政机关在收回过程中采取何种方式对原土地权利人实施补偿留下了巨大的裁量空间。相当数量的案件对于如何补偿，只是使用裁量性、概括性的措辞加以论述，看上去似乎言之有据，其实对于补偿是否公平合理并未进行实质性的审查，对于保护土地权利人的合法权益极其不利。尤其在司法审查阶段，对于补偿或赔偿的数额，直接由法院酌情认定，不一定能够弥补给土地权利人造成的实际损失。

三是人民法院对补偿或赔偿的审查存在一定的困难。本身闲置土地收回的补偿或赔偿机制完全属于行政机关自由裁量确定，因此，在诉讼阶段，人民法院对行政自由裁量的审查，仍只是司法裁量审查行政裁量，二者均具有很大的主观因素在内，土地权利人不服行政机关收回闲置土地给予的补偿或赔偿数额，人民法院在审查过程中也缺乏刚性的审查标准，认可行政机关作出的补偿或赔偿决定的可能性很大。

当然，闲置土地收回的赔偿或补偿属于一个单纯行政裁量的问题，对于土地权利人而言其实是一把“双刃剑”，如果土地权利人能够找准土地闲置的原因，提交充分证据证明土地闲置是政府原因或不可抗力所致，且完整保留了有关补偿或赔偿的证据，对行政机关确定的补偿或赔偿数额能够提出有效反驳，对自己的合法权益争取最大的保护是完全有可能的。