——陵水香泉国际旅游度假中心有限公司与海南省陵水黎族自治县人民政府无偿收回国有土地使用权纠纷案

一审：海南省中级人民法院（2008）海南行初字第8号；

二审：海南省高级人民法院（2008）琼行终字第118号；

再审：最高人民法院（2013）行提字第13号。

裁判要旨

行政机关不得以因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延导致土地闲置为由收回国有土地使用权。

基本案情

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：陵水香泉国际旅游度假中心有限公司（以下简称香泉公司）。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：海南省陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）。

1993年2月25日，香泉公司与陵水黎族自治县国土环境资源局（以下简称陵水县国土局）签订《国有土地使用权出让合同》及土地使用条件附件，约定香泉公司有偿受让陵水县光坡镇香水湾892亩国有土地使用权，将相关土地作为旅游度假和房地产开发项目用地，土地使用权出让金总额210.8376万元。1993年5月1日，陵水县政府为香泉公司办理上述土地登记手续，香泉公司取得陵国用（旅）字第029、031、032号《国有土地使用证》。此后，香泉公司取得陵城规编号38-40号《建设用地规划许可证》，但规划职能部门没有提供该地的控制性详细规划。为此，香泉公司曾向陵水县政府、国土局等有关部门提出申请并报送规划方案，但因该地整体规划2005年之前一直没有确定，故未得到批复。此外，该项目除无法用于开发建设的50亩配套沙滩地外，其余土地均于1994年被修至陵水县的海南省东线高速公路封闭，工程车辆无法到达。陵水县政府为了便于香泉公司开发建设，于1994年10月6日向海南省高速公路股份公司发出陵府〔1994〕34号《关于要求在高速公路179KM地段开设出口的函》，要求在高速公路179KM地段开设出口，但海南省高速公路股份公司未作答复。2005年10月31日，陵水县政府再次就东线高速公路西侧土地封闭影响k177-k179公里地段土地开发的问题，向海南省交通厅报告，要求在东线高速公路k178公里+400路段开口，海南省交通厅最终于2005年11月21日复函表示同意。

2005年8月8日，陵水县政府作出陵府〔2005〕125号《关于依法收回国有土地使用权核发换地权益书的决定》。因未按法定程序举行听证会，2006年2月15日，陵水县政府又作出陵府〔2006〕15号《关于撤销陵府〔2005〕125号的决定》。2006年6月16日，陵水县政府重新作出〔2006〕55号《关于依法收回海南香泉国际旅游度假中心892亩国有土地使用权核发换地权益书的决定》。香泉公司不服，向海南省人民政府（以下简称省政府）申请行政复议。2006年11月22日，海南省人民政府作出琼府复决字〔2006〕159号《行政复议决定书》撤销陵府〔2006〕55号决定。该决定认为陵水县政府应当按照规定给予香泉公司不超过一年的期限进行开发建设；申请人逾期不开发或者未按规定开发，则无偿收回土地使用权。2007年1月18日，陵水县国土局向香泉公司作出陵土环资函〔2007〕4号《关于依法无偿收回国有土地使用权的事先告知书》，拟依法无偿收回该公司位于陵水县光坡镇香水湾892亩国有土地的使用权，并告知其有申辩和要求听证的权利，逾期未提出申辩和要求听证的，视为自动放弃申辩和听证权利。2007年1月26日，香泉公司以陵水县国土局行政行为违法为由，以书面方式告知该局不参加听证。2007年5月24日，陵水县政府作出陵府〔2007〕45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》。香泉公司不服，向省政府申请行政复议。2007年11月6日，省政府作出琼府复决字〔2007〕109号《行政复议决定书》，维持了陵府〔2007〕45号的决定，香泉公司不服，遂提起行政诉讼。

另查明，“海南香泉国际旅游度假中心”原属三亚市旅游产业发展局下属企业，为落实中央和国务院关于政府不得经商和公务员不得担任企业法人代表的有关精神，2004年1月6日开始进行企业改制和股权转让工作。2004年4月20日，三亚市旅游产业发展局为甲方（转让方），广州鑫马房地产开发有限公司为乙方（受让方），双方签订股份转让协议，甲方将其名下所持的“海南香泉国际旅游度假中心”的股份全部转让给乙方，乙方承接甲方在“海南香泉国际旅游度假中心”的100%股份后，甲、乙双方同意继续沿用“香泉国际旅游度假中心”企业名，但按国家相关法律法规规定，在办理工商变更登记时，在原企业名后增加“有限公司”，甲、乙双方确认原“海南香泉国际旅游度假中心”的全部权利、义务及责任由变更后的香泉公司承接。2004年6月8日，海南省陵水县工商行政管理局给“陵水香泉国际旅游度假中心有限公司”颁发企业法人营业执照，并注明“原企业名称：海南香泉国际旅游度假中心”。

再查明，本案892亩诉争土地中的800亩已于2006年9月27日经县政府出让给海南骏华房地产开发有限公司，并于2006年10月14日办理了《国有土地使用证》，土地用途为商服。剩余的92亩作为项目区域内的道路绿化等基础设施用地。

海南中级人民法院一审判决：撤销陵水县政府作出的陵府〔2007〕45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》。

海南省高级人民法院二审判决：一、撤销海南省海南中级人民法院（2008）海南行初字第8号行政判决；二、维持陵水县政府作出的陵府〔2007〕45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》；三、驳回香泉公司的诉讼请求。

最高人民法院再审判决：一、撤销海南省高级人民法院（2008）琼行终字第118号行政判决；二、撤销陵水县政府陵府〔2007〕45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》；三、驳回香泉公司的其他诉讼请求。

法院观点

最高人民法院再审认为：

本案的争议焦点是争议地块未能在规定期限内开发，是否系再审申请人自身原因所致。

首先，本案争议土地除50亩无法用于开发建设的临海沙滩地外，其余可供开发部分均位于东线高速公路西侧的山坡，被东线高速公路完全封闭，工程车辆无法到达，导致再审申请人无法对争议土地进行开发建设。在高速公路之下虽有涵洞通往争议地块，但该涵洞系用于排洪而非车辆通行，更无法通过大型工程车辆。被申请人主张再审申请人可以通过高速公路下的涵洞到达开发地块，并以此证明再审申请人对土地闲置负有责任的理由不能成立。1993年香泉公司与陵水县政府签订国有土地使用权出让合同时，东线高速公路尚未修至陵水县，再审申请人对修建高速公路可能导致的争议地块被封闭的情况难以预见，在此情况下要求其承担土地闲置两年的不利法律后果，明显有失公允。根据双方签订的《国有土地使用权出让合同》土地使用条件附件的约定，“三通一平”的费用虽由再审申请人负担，但对高速公路开口这样涉及交通以及对公共设施变动的工程项目，必须获得主管部门审批后方可实施。在高速公路将争议地块封闭后，再审申请人曾通过被申请人向有关部门反映这一问题，被申请人作为合同一方，理应在其职权范围内协调有关方面，促成高速公路早日开口。故其提出“三通一平”系再审申请人的合同义务，其对道路修建不负有责任，再审申请人不能因高速公路未开口而免责的理由不能成立。

其次，依据城市建设相关法律法规以及再审申请人与被申请人签订的《国有土地使用权出让合同》，争议土地的开发建设必须要得到规划职能部门的批准，方能动土施工，而针对该地块却一直没有出台明确的规划指标，再审申请人虽多次将其拟定的规划设计方案报请被申请人相关部门审批，但有关部门对此一直未予答复。因此，未获得规划审批亦成为造成再审申请人无法对争议地块进行开发建设的一个重要原因。

《城市房地产管理法》第二十五条（2019年修正后为第二十六条）规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”本案中，再审申请人由于东线高速公路封闭以及一直未能取得规划审批等原因无法如期开发争议土地，应属“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延”的情形。

综上，陵水县政府作出的陵府〔2007〕45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》违法，依据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，应予撤销。香泉公司请求判决撤销被诉决定于法有据，应予支持。本案一审判决撤销被诉决定正确，应予维持。二审判决撤销一审判决，维持被诉决定错误，应予纠正。至于香泉公司持有的陵国用（旅）字第029、031、032号《国有土地使用证》的效力及其所涉土地的归属问题，由于涉案土地已经出让，故陵国用（旅）字第029、031、032号《国有土地使用证》的效力能否恢复以及香泉公司能否据此继续使用所涉国有土地，取决于骏华公司取得上述土地是否合法或者构成善意取得，而该问题不属于本案的审查范围，需通过其他途径另行解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第七十八条之规定，判决：一、撤销海南省高级人民法院（2008）琼行终字第118号行政判决；二、撤销陵水县政府陵府（2007）45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》；三、驳回香泉公司的其他诉讼请求。

律师点评

闲置土地收回的案件中，往往土地闲置的结果比较容易确定，容易产生争议的主要是土地闲置的具体原因。根据《闲置土地处置办法》的规定，土地闲置的原因不同，对被闲置的土地的处置方式存在根本的差别，不同的处置方式，甚至决定了原土地权利人是否有权继续使用涉案土地。上述案例是典型的闲置土地认定理由争议的案例，基于相同的案件事实，但作出生效判决的人民法院和再审法院的看法截然相反，而土地的价值巨大，一旦土地权利人已取得的土地被认定为闲置土地，将会对土地权利人的权益造成严重的影响，闲置土地收回争议中，闲置原因的抗辩属于重中之重。

土地闲置的原因，可以概括区分为土地权利人自身原因、政府原因和其他客观原因。基于土地权利人自身的原因所致，常见原土地权利人受让土地后，因为资金不足或者有意囤地待涨，或者经营策略调整延缓开发，或者取得土地使用权的目的只是转让牟利，原本就不在于开发利用等，导致土地利用现状中，大片土地被闲置，造成了资源的极大浪费。对于这种土地闲置的情形，国土部门必须加强监督管理，及时介入调查，确定闲置原因，采取相应的征收土地闲置费或收回土地使用权等措施。

土地闲置的确有部分的情形是非原土地权利人的自身原因所致，如出让土地后未及时交付土地导致无法动工，规划修订或者开发条件调整导致无法及时办妥用地手续等特殊情况出现，进而导致无法及时动工开发等。

闲置土地认定中需要重点对闲置原因进行探讨，基于不同原因导致的闲置，对涉案闲置土地的处置方式不同。因原土地权利人自身原因造成闲置的，原土地使用权极有可能被征收土地闲置费或收回；因其他原因造成闲置的，则可能在消除相应限制条件后由原有土地权利人继续开发利用，二者有天壤之别。

需要补充说明的是，上述典型案例中，再审判决的裁判理由仍有进一步改进的空间。该案中，虽然再审申请人香泉公司的诉讼目的在于撤销陵水县政府作出的〔2007〕45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》，但陵水县政府对香泉公司受让的涉案土地闲置处理问题，曾经历了第一次处理——自行撤销——第二次处理——第一次行政复议——第三次处理——第二次行政复议等多次行政程序。其中第一次行政复议时，复议机关海南省人民政府作出行政复议决定，撤销了陵水县政府决定收回香泉公司涉案土地使用权的第二次行政处理，并且在复议决定中认定，陵水县政府应当再给香泉公司不超过一年的期限进行开发建设。但陵水县政府并未按照该有效复议决定的内容作出相应的行政处理，而是作出第三次处理决定，继续决定无偿收回涉案土地。陵水县政府作出的第三次处理违背了海南省人民政府作出的有效复议决定的内容，陵水县政府作为下级政府，本应当按照上级政府的行政法律文书作出相应的行为，但其作出的第三次处理内容和海南省人民政府的第一次复议决定内容相抵触，即构成其应当予以撤销的理由之一，但再审判决并未提及这一理由。另外，再审的判决方式选择也值得考虑。该案中，香泉公司请求撤销陵水县政府作出的〔2007〕45号《关于依法无偿收回国有土地使用权的决定》，海南中级人民法院一审判决撤销该收地决定，陵水县政府不服提起上诉，海南省高级人民法院撤销了一审判决，维持了陵水县政府作出的收地决定，并驳回了香泉公司的其他诉讼请求。香泉公司不服提起再审申请时，叠加在陵水县政府作出的收地决定效力层级上的法律文书，尚存在一审判决和二审判决。本案中，二审判决撤销了一审判决，如果再审判决撤销二审判决，客观上一审判决的效力将继续存在，但本案中再审判决并未理会原继续生效存在的一审判决，而是忽视了一审判决的存在，直接对陵水县政府作出的收地决定予以撤销，和再审审查的主流判决方式似有不符。根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条的规定，“人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定”。该案中最高人民法院对海南省高级人民法院作出的二审判决进行提审，应当按照二审程序进行审理，既然是二审程序，就应当对一审判决和被诉行政行为的效力作出判断，本案再审判决应当在否定二审错误判决的前提下，针对原一审判决的效力作出判断，而不能直接对被诉收地决定的效力作出认定。