——刘某兰与万宁市人民政府闲置土地收回纠纷案

一审：海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初118号；

二审：海南省高级人民法院（2018）琼行终1139号。

裁判要旨

当事人之间以土地转让以及股东之间的民事争议为由，主张未及时开发利用受让土地不构成闲置的理由不成立。

基本案情

上诉人（原审原告）：刘某兰。

被上诉人（原审被告）：万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）。

原审第三人：万宁春旺远洋捕捞开发有限公司（以下简称春旺捕捞公司）。

2003年9月27日，春旺捕捞公司通过中国建设银行海南省分行委托拍卖程序竞得万城镇中央坡第四农贸市场8亩土地的使用权。同年10月16日，万宁市政府就春旺捕捞公司竞得的8亩商服用地为其办理第100264号《国土证》。2010年4月12日，春旺捕捞公司原法定代表人蔡某玉代表公司与刘某兰签订《土地转让协议书》，将涉案土地以135万元转让给刘某兰。

2011年8月4日，刘某兰向万宁市人民法院提起民事诉讼，请求判决确认其与春旺捕捞公司（时任法定代表人为蔡某玉）签订的《土地转让协议书》有效，并请求春旺捕捞公司将涉案土地使用权过户至其名下。2013年4月23日，万宁市人民法院作出（2011）万民初字第622号民事判决，驳回刘某兰的诉讼请求。刘某兰不服该判决，向原审法院提起上诉。原审法院经主持调解，于2013年9月9日作出（2013）海南一中民二终字第577号《民事调解书》（以下简称577号调解书）：（1）春旺捕捞公司同意继续履行与刘某兰签订的《土地转让协议书》；（2）春旺捕捞公司同意申请解除对涉案土地的查封；（3）春旺捕捞公司同意协助刘某兰将涉案土地过户至刘某兰名下。该《民事调解书》生效后，春旺捕捞公司（时任法定代表人为李某香）又就该《民事调解书》向海南省高级人民法院申请再审。2014年4月8日，海南省高级人民法院作出（2014）琼民申字第16号民事裁定，驳回春旺捕捞公司的再审申请。春旺捕捞公司仍不服，又于同年5月向海南省人民检察院第一分院提出监督申请。同年8月18日，该院经审查，作出琼检一分民（行）监〔2014〕46030000023号《不支持监督申请决定书》，决定不支持春旺捕捞公司的监督申请。

2014年9月22日，刘某兰对577号调解书提出执行申请，万宁市人民法院作出（2013）万执字第480号执行裁定：（1）解除对第100264号《国土证》项下土地使用权的查封；（2）将第100264号《国土证》项下土地使用权由春旺捕捞公司过户至刘某兰名下；（3）刘某兰持本裁定到有关部门办理产权过户登记手续。同年9月25日，万宁市人民法院向万宁市国土局送达（2013）万执字第480号执行裁定和《协助执行通知书》。在万宁市人民法院作出（2013）万执字第480号执行裁定前，春旺捕捞公司（时任法定代表人为李某香）、李某香、刘某文于2014年9月7日向万宁市人民法院提起民事诉讼，请求确认蔡某玉于2009年9月27日至2013年7月5日取得春旺捕捞公司法定代表人的资格无效，并于2014年10月16日申请查封登记在春旺捕捞公司名下的第100264号《国土证》项下土地使用权。万宁市人民法院于次日作出（2014）万民初字第1421-1号民事裁定，查封第100264号《国土证》项下土地使用权。同年11月3日，刘某兰向万宁市法院提出财产保全异议，请求撤销（2014）万民初字第1421-1号民事裁定，解除对第100264号《国土证》项下土地使用权的查封。万宁市人民法院经审查，于2015年6月8日作出（2014）万民初字第1421-2号民事裁定，解除对第100264号《国土证》项下土地使用权的查封。同年6月23日，春旺捕捞公司向万宁市人民法院提出执行异议，要求中止执行（2013）万执字第480号执行裁定。同年6月25日，万宁市人民法院向万宁市国土局发送（2013）万执字第480号函，内容为：577号调解书第三项是否由我院裁定将春旺捕捞公司第100264号《国土证》项下土地过户给刘某兰，需向上级人民法院请示，请贵局暂缓将涉案土地过户给刘某兰，待上级人民法院批复后再作决定。同年9月28日，万宁市人民法院作出（2014）万民初字第1421号民事判决，确认蔡某玉于2009年9月27日至2013年7月5日取得的春旺捕捞公司法定代表人的资格无效。

2017年4月，万宁市国土局对涉案土地启动闲置土地调查，于同年5月2日向春旺捕捞公司送达万土调查函〔2017〕32号《闲置土地调查通知书》。同年5月6日，春旺捕捞公司在其向万宁市国土局递交的《万宁春旺远洋捕捞开发有限公司闲置土地说明书》中称“2009年9月27日，我公司原法定代表人蔡某春在股东李某香、刘某文不知情且没有召开公司股东会的情况下，伪造相关材料，向海南省万宁市工商行政管理局申请变更登记公司法定代表人为其女儿蔡某玉，蔡某玉于2010年4月12日擅自将该宗地转让给刘某兰，自2010年7月开始民事诉讼至今，该宗地无法使用开发”。同年9月，万宁市国土局组织相关部门对涉案土地的开发利用情况进行会审，经会审认为春旺捕捞公司称涉案土地未动工开发是因多起民事诉讼造成，但民事诉讼是其公司内部管理出现的问题，其未开发利用涉案土地不能归责为政府原因，且涉案土地在2010年7月前就已闲置超过2年，应初步认定涉案土地闲置是企业原因造成。同年9月22日，万宁市国土局向春旺捕捞公司送达万国土资〔2017〕658号《闲置土地认定书》和万国土资〔2017〕659号《闲置土地处置听证权利告知书》。同年10月13日，万宁市国土局就春旺捕捞公司的听证申请举行听证。同年11月15日，万宁市政府对春旺捕捞公司作出万府收字〔2017〕12号《关于无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称第12号《无偿收地决定》），主要内容为：你公司自2003年10月16日取得万城镇中央坡第四农贸市场的8亩土地[土地证号为万国用（2003）第100264号]使用权后，没有按规定动工开发建设，造成土地闲置2年以上，闲置原因系你公司造成。

根据《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第（一）项的规定，决定依法无偿收回你公司万国用（2003）第100264号《国有土地使用证》项下土地使用权。请你公司自该决定送达之日起30日内到万宁市国土局办理国有建设用地使用权注销登记，并交回土地权利证书，逾期不履行相关义务的，万宁市国土局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。

刘某兰于2018年5月10日以第12号《无偿收地决定》侵犯其合法权益为由，提起本案行政诉讼，请求判决撤销第12号《无偿收地决定》。

二审查明，2018年5月11日，春旺捕捞公司同样不服第12号《无偿收地决定》，以万宁市政府为被告、刘某兰为第三人向原审法院提起了行政诉讼，原审法院于2018年9月3日作出了（2018）琼96行初125号行政判决，认定第12号《无偿收地决定》事实清楚、适用法律正确，判决驳回了春旺捕捞公司的诉讼请求。春旺捕捞公司不服该判决向本院提起了上诉，该案目前在本院审理当中。

另查明，落款日期为2003年9月27日的《中国建设银行海南省分行资产联合拍卖会拍卖成交确认书》（以下简称《成交确认书》）第四条成交标的的移交第二项为：“乙方领取成交标的实物时，如发现品名、数量、规格、型号、外观与拍卖前所看状况不符，应当场与甲方联系协商解决。乙方领取成交标的实物完毕后发现问题的，甲方不负责任。”在上述确认书落款处，甲方盖章为海南省物资拍卖市场，乙方盖章为春旺捕捞公司、海南万宁市兴海养殖有限公司。

海南省第一中级人民法院一审判决：驳回刘某兰的诉讼请求。

海南省高级人民法院二审判决：驳回上诉，维持原判。

法院观点

海南省高级人民法院二审认为：

本案的争议焦点为：（1）春旺捕捞公司、刘某兰是否构成重复起诉；（2）万宁市政府作出的第12号《无偿收地决定》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。

1.关于春旺捕捞公司、刘某兰是否构成重复起诉的问题

春旺捕捞公司、刘某兰本应当作为共同原告提起行政诉讼，但是春旺捕捞公司、刘某兰却以类似的事实和理由分别起诉，原审法院分别立案不当，导致两个案件对同一行政行为进行重复审查。考虑到案件已经进入二审阶段，再将案件发回将会增添当事人的诉累，并造成司法资源的浪费，也不利于案件争议的实质性解决。因此，本院决定对这一重复起诉行为予以指正，并统一两个案件中春旺捕捞公司、刘某兰的观点和主张，继续对两案件进行审理。

2.关于第12号《无偿收地决定》认定事实是否清楚的问题

第一，关于第12号《无偿收地决定》所针对的权利人是否正确的问题。刘某兰认为577号调解书属于人民法院生效的法律文书，应导致物权的变动，涉案土地的使用权已经在该调解书生效之日转移至其名下，因此万宁市政府的无偿收地行为针对的对象是错误的。对此本院认为，577号调解书并非确认物权的法律文书，而是春旺捕捞公司与刘某兰双方达成的和解协议。577号调解书仅确认了春旺捕捞公司有协助刘某兰过户的义务，并非确认涉案土地的使用权归刘某兰所有，刘某兰是否取得了涉案土地的使用权还应当看涉案土地是否实际过户到其名下。根据本案查明的事实，在2017年11月15日万宁市政府作出第12号《无偿收地决定》前，涉案土地使用权仍登记在春旺捕捞公司名下，并未转移登记给刘某兰。根据《物权法》第九条第一款（现为《民法典》第二百零九条第一款）“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”的规定，万宁市政府向登记的土地权利人春旺捕捞公司无偿收回涉案土地使用权，其无偿收地对象正确。

第二，关于认定涉案土地为闲置土地事实是否清楚的问题。《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条第（一）项亦明确规定，超过动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地，应认定为闲置土地。第六条同时规定：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”根据本案查明的事实，春旺捕捞公司于2003年10月16日取得第100264号《国土证》，至今尚未开发涉案土地，已经超过了上述法律规定的动工开发日期，因此万宁市政府根据上述法律、法规，认定涉案土地已经构成闲置，事实清楚。

第三，关于造成土地闲置的责任问题。春旺捕捞公司主张涉案土地面积与发证土地面积不一致，且其曾向政府申请过变更土地性质，另外，涉案土地没有规划根本无法报建，涉案土地还涉及长期的诉讼并被人民法院查封，这些都是客观原因导致的，土地闲置并非公司责任。但是根据本案查明的事实，春旺捕捞公司通过拍卖方式从海南省物资拍卖市场取得涉案土地，《拍卖成交书》中也已经明确其对拍卖物有异议应当向拍卖方提出，因此即使涉案土地面积存在问题，春旺捕捞公司也应当向取得土地的拍卖公司主张权利，而非万宁市政府。本案中，春旺捕捞公司于2003年就已经取得了涉案的第100264号《国土证》，在长达十几年的时间内却从未以任何方式向万宁市政府申请报批报建，仅在时隔13年后的2016年向万宁市国土局申请过变更土地用途，明显有拖延、不报批报建的行为，应当对土地闲置承担责任。另外，对于刘某兰所主张的涉案土地因多起诉讼被人民法院查封，导致涉案土地无法开发的问题，本院认为，本案诉讼纠纷是当事人自身原因导致的，当事人应当承担因诉讼带来的土地不能开发的后果。并且，诉讼原因也不属于《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》所规定的政府原因，涉案土地自2004年10月16日起开始闲置并在2006年10月16日以后具备了无偿收回的条件，而有关涉案土地的诉讼自2010年7月20日才首次提起。因此，即使是本案诉讼导致土地无法开发，也应当认定为企业自身原因。

3.关于第12号《无偿收地决定》程序是否合法的问题

根据本案查明的事实，万宁市政府在作出第12号《无偿收地决定》前履行了向春旺捕捞公司发出《闲置土地调查通知书》、调查、下达《闲置土地认定书》、告知春旺捕捞公司享有听证权利、进行听证和集体讨论决定最终处置方案等程序，符合《闲置土地处置办法》规定的基本程序。虽然刘某兰并非第12号《无偿收地决定》的当事人，万宁市政府仍然通知其参加了听证会，并且刘某兰也进行了签名确认。因此万宁市政府已经履行了相应的法律程序，其作出的第12号《无偿收地决定》符合法定程序，本院予以确认。

另外，刘某兰认为本案适用法律错误，理由是《闲置土地处置办法》以及《海南省闲置土地认定和处置规定》的实施时间分别是2012年和2013年，涉案土地自2004年10月起就已经构成闲置，万宁市政府应当适用当时的法律来认定闲置。对此本院认为，涉案土地的闲置状态自2004年10月16日起至今尚未结束，其闲置行为处于一种连续的状态，因此万宁市政府适用现行有效的上述法律、法规认定涉案土地构成闲置，并无不当。

综上，第12号《无偿收地决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原审判决认定事实基本清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。春旺捕捞公司的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。

律师点评

上述案例围绕涉案土地产生了民事、行政和执行多个类型的纠纷，如何协调不同类型纠纷之间的诉讼及执行次序问题，是解决各方纠缠已久的纠纷的关键。

该案中出现了原土地权利人春旺捕捞公司内部的股东资格确认引起的民事诉讼、春旺捕捞公司和土地受让人刘某兰之间的土地转让协议纠纷引起的民事诉讼，以及春旺捕捞公司、刘某兰针对万宁市政府作出的12号《无偿收地决定》提起的行政诉讼。土地转让协议纠纷民事诉讼启动时间最早，股东资格确认民事诉讼启动时间次之，无偿收地行政诉讼启动时间最晚。截至本案裁判作出之日，股东资格确认民事诉讼和土地转让协议民事诉讼都已经审结，但案结事未了。股东资格确认民事诉讼的裁判结果，认定了2010年将涉案土地转让给刘某兰，并签署土地转让协议的春旺捕捞公司原法定代表人当时的法定代表人资格无效，这一民事诉讼的裁判结果可能影响到土地转让协议的效力。而刘某兰诉春旺捕捞公司继续履行土地转让协议的民事诉讼已经审结且调解结案，正在进入执行程序，执行内容包括将涉案土地过户至刘某兰名下，但万宁市政府作出的12号《无偿收地决定》却已将涉案土地收归国有。

上述案件中纠缠的三个诉讼，存在互相关联和影响。其中股东资格确认纠纷可能引发土地转让协议纠纷的再审或执行异议问题，收地决定行政纠纷将引发土地转让协议纠纷的执行问题。该案中存在行民交叉的问题，主要是土地转让协议民事诉讼和收地决定行政诉讼之间的交叉问题。收地决定是否合法，决定了万宁市政府是否可以将涉案土地收归国有。如果万宁市政府作出的收地决定因违法被撤销，刘某兰和春旺捕捞公司之间的土地转让协议才存在继续履行的可能。如果其作出的收地决定合法，则刘某兰和春旺捕捞公司之间的土地转让协议纠纷将失去合同标的，导致协议履行不能。因此，应当先行解决收地决定的合法性问题，然后再解决刘某兰和春旺捕捞公司之间的土地转让协议纠纷问题。上述案例中，虽然土地转让协议的民事诉讼已经调解结案，但无论是执行阶段，还是因股东资格确认纠纷的裁判引发土地转让协议纠纷民事诉讼再审或执行异议，都应当尊重收地决定行政诉讼的结果，在裁判结果判断和裁判方式选择上，须以收地决定行政诉讼的结果为前提加以考虑。