——定安城东建筑装修工程公司与海南省定安县人民政府、第三人中国农业银行定安支行收回国有土地使用权及撤销土地证案

一审：海南省海南中级人民法院（2008）海南行初字第69号；

二审：海南省高级人民法院（2008）琼行终字第159号；

再审：最高人民法院（2012）行提字第26号。

裁判要旨

行政机关作出对当事人不利的行政行为，未听取其陈述、申辩，违反正当程序原则的，属于《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三目“违反法定程序”的情形。定安县政府作出定府〔2007〕112号《关于有偿收回国有土地使用权的通知》前，未听取当事人意见，违反正当程序原则，本应依法撤销，但考虑到县政府办公楼已经建成并投入使用，撤销112号通知中有偿收回涉案土地使用权决定已无实际意义，且可能会损害公共利益。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，应当依法判决确认该行政行为违法。

基本案情

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：定安城东建筑装修工程公司（以下简称城东公司）。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：海南省定安县人民政府（以下简称县政府）。

原审第三人：中国农业银行定安支行（以下简称定安支行）。

1994年9月10日，定安县建设委员会（以下简称县建委）就定城人民北路东横街排水和路面建设工程与城东公司签订《工程承包合同》。后因县建委拖欠城东公司工程款80.472万元，县政府同意在该县塔岭工业开发区划出10亩土地作为补偿。1995年10月27日，县政府根据城东公司递交的《关于给人民北路东横街续建工程重新调整补偿用地问题的请示》，作出定府函〔1995〕117号《关于重新调整城东建筑装修工程公司补偿用地的批复》，决定在见龙路旁以每亩8万元的价格重新调整10亩土地给城东公司。同年12月8日，定安县土地管理局（以下简称县土地局）给城东公司颁发第14号《建设用地规划许可证》。同月27日，县政府作出定府〔1995〕299号《关于出让国有土地使用权给定安城东建筑装修工程公司的决定》，将位于塔岭开发区东北侧的6706平方米土地，以总价款80.472万元出让给城东公司作为建设用地。随后城东公司与县土地局签订《国有土地使用权出让合同》。1995年12月28日，城东公司就出让所得6706平方米土地申请登记发证，但其填报申请土地登记时未写明土地用途，县土地局在审核过程中亦未在《地籍调查表》《土地登记审批表》等文书上载明土地用途。1996年1月22日，县政府根据城东公司的申请和县土地局的审核，在城东公司缴纳土地登记费后，给该公司颁发了定安国用（96）字第6号《国有土地使用证》（以下简称第6号国土证）。此后，城东公司在该宗土地上开办了水泥预制厂。2001年11月9日，城东公司以该宗土地作为抵押物向定安支行贷款，并在定安县建设与国土环境资源局（原县土地局）办理抵押登记。

2004年1月4日，县政府以城东公司土地闲置为由，在《海南日报》发布公告，拟无偿收回城东公司第6号国土证项下的土地使用权，但县政府并未实施无偿收地行为。2007年11月5日，县政府为落实塔岭规划新区城市规划用地的需要，作出定府〔2017〕112号《关于有偿收回国有土地使用权的通知》（以下简称112号通知），决定按原登记成本价80.6072万元有偿收回城东公司第6号国土证项下的土地使用权，并于11月8日送达城东公司。同年12月6日，县建设局（原定安县建设与国土环境资源局拆分为建设局、国土环境资源局）以海南省政府2007年1月27日已批准将城东公司受让的6706平方米综合公建用地调整为行政办公用地为由，决定撤销第14号《建设用地规划许可证》。同年12月7日，定安县国土环境资源局（以下简称县国土资源局）就有偿收回城东公司国有土地使用权事宜通知该公司和定安支行于12月11日举行听证会，城东公司没有参加听证。同年12月14日，县政府以城东公司申请土地登记发证未填写土地用途，县土地局在审核过程中亦未在《地籍调查登记表》《土地登记审批表》等有关文书上载明土地用途导致错误登记发证为由，告知城东公司拟撤销第6号国土证。同年12月29日，县政府作出定府〔2007〕150号《关于撤销定安国用（96）字第6号〈国有土地使用证〉的决定》（以下简称150号撤证决定），撤销第6号国土证。城东公司不服该决定，向原海南省海南中级人民法院（现更名为海南省第一中级人民法院）提起行政诉讼。

海南省第一中级人民法院一审判决：

一、确认县政府作出的112号通知违法；

二、确认县政府作出的150号撤证决定违法；

三、责令县政府对收回城东公司国有土地使用权的损失采取补救措施。

县政府不服一审判决提起上诉。

海南省高级人民法院二审判决：

一、撤销（2008）海南行初字第69号行政判决。

二、驳回城东公司的诉讼请求。

最高人民法院再审判决：

一、撤销海南省高级人民法院（2008）琼行终字第159号行政判决。

二、维持原海南省海南中级人民法院（2008）海南行初字第69号行政判决第一项对定安县人民政府2007年11月5日作出的112号通知确认违法中有关收回国有土地使用权部分的内容；维持该判决第二项对县政府2007年12月29日作出的150号撤证决定确认违法的内容。

三、撤销原海南省海南中级人民法院（2008）海南行初字第69号行政判决第一项确认县政府2007年11月5日作出112号通知中有关“按成本价80.6072万元”对城东公司进行行政补偿部分的内容。

四、撤销原海南省海南中级人民法院（2008）海南行初字第69号行政判决第三项责令县政府对收回城东公司国有土地使用权的损失采取补救措施的判决；责令县政府自本判决送达之日起15日内一次性向城东公司支付收回土地使用权补偿款135万元及同期银行贷款利息（贷款利息自2007年11月5日起计算，至本息实际支付完毕时止）。

法院观点

最高人民法院再审认为：

关于被诉112号通知中收回土地使用权决定的合法性问题。根据《土地管理法》第五十八条第一款规定，县政府有偿收回涉案土地使用权，具有法定职权。但县政府在作出被诉112号通知之前，未听取当事人的陈述和申辩意见，事后通知城东公司和定安支行举行听证，违反“先听取意见后作决定”的基本程序规则。国务院国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，行政机关实施行政管理要“程序正当”，“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”。县政府作出112号通知前，未听取当事人意见，违反正当程序原则，本应依法撤销，但考虑到县政府办公楼已经建成并投入使用，撤销112号通知中有偿收回涉案土地使用权决定已无实际意义，且可能会损害公共利益。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定，应当依法判决确认该行政行为违法。

律师点评

上述典型案例中，审查被诉行政行为的合法性时，重点审查的即是被诉收回土地使用权的行政程序是否合法。但囿于现行法律规定挂一漏万，可操作性欠缺的现状，其实当前有关收回土地使用权的法律救济的机制设置，对于原土地权利人的合法权益保护而言，具有很大的不确定性，并不利于原土地权利人的自我保护。

首先，现有法律规定对土地权利人权益的保护很不完善。如前文所述，收回土地使用权的制度起源于《土地管理法》和《城市房地产管理法》，但两部法律的具体条文中并无收回土地使用权的程序规定。对收回土地使用权起到重要指引作用的规范只是一部行政规章，即《闲置土地处置办法》。众所周知，行政规章的制定很容易陷入部门保护的习惯性思维中，仅仅关注行政管理的效率，而忽略对行政相对人的权益保护，不利于当事人通过复议或诉讼的途径寻求救济，现行的《闲置土地处置办法》也的确存在上述问题。

其次，《闲置土地处置办法》中对于因政府原因处置闲置土地并未规定告知土地权利人听证权利的规定，不利于对土地权利人的权益保护。其实闲置土地的处置，无论是出于政府原因还是土地权利人自身的原因，都可能对土地权利人的合法权益产生影响。例如，因政府原因导致土地闲置的，处置方式包括延长公共开发期限、调整土地用途和规划条件、安排临时使用土地、协议收回土地、置换土地等措施，尽管因政府原因导致土地闲置采取的处置方式尽可能考虑了确保土地权利人继续利用原地块的可能性，但个案中原土地权利人在综合考虑涉案土地的地理位置、开发条件、拍卖价格等因素后，经过招标、拍卖等程序受让土地，对使用和开发涉案土地已经作了大量的准备，甚至相当多的投入，一旦协议收回或者被置换，仍可能对土地权利人的权益造成重大影响。因此，《闲置土地处置办法》对于因政府原因处置闲置土地的，未考虑赋予原土地权利人申请听证的权利应为一大失误。

最后，闲置土地处置过程中，对于闲置土地认定的环节未充分保障土地权利人的程序权益。尽管闲置土地的收回程序包含了多个环节，但现行《闲置土地处置办法》仅仅关注了闲置土地处置时对原土地权利人听证权利的保护，并未对原土地权利人在闲置土地认定环节的程序权益给予充分的保护。其实不难发现，在收回闲置土地行政程序中，闲置土地的认定是一个非常重要的点。在闲置土地认定环节，不仅决定了是否构成土地闲置，而且确定了闲置原因，其实基本上限定了后续处置或收回环节采取何种具体措施的种类。因此，闲置土地认定环节对土地权利人的合法权益构成了基础性的影响，原土地权利人必须对认定环节提供材料、说明原因、接受调查等程序性的权利运用予以充分重视，一旦在认定环节辩驳不力，势必会造成闲置土地处置阶段全面陷入被动。